- Arrest van 8 mei 2014

08/05/2014 - 78/2014

Rechtspraak

Samenvatting

Samenvatting 1

Het Hof verwerpt het beroep.


Arrest - Integrale tekst

Het Grondwettelijk Hof,

samengesteld uit de voorzitters A. Alen en J. Spreutels, en de rechters E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, F. Daoût, T. Giet en R. Leysen, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter A. Alen,

wijst na beraad het volgende arrest :

I. Onderwerp van het beroep en rechtspleging

Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 19 juni 2013 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 20 juni 2013, is beroep tot gehele of gedeeltelijke vernietiging ingesteld van de artikelen 2, 4°, en 3, 1°, eerste lid, van de wet van 13 december 2012 houdende diverse wijzigingsbepalingen betreffende de pensioenen van de overheidssector (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 21 december 2012, derde editie) door Jean Degrave, Walter De Schryver, Tom Cautaerts en Paul Quets, allen bijgestaan en vertegenwoordigd door Mr. P. Luypaers, advocaat bij de balie te Leuven.

(...)

II. In rechte

(...)

Ten aanzien van de bestreden bepalingen

B.1.1. De bestreden bepalingen maken deel uit van hoofdstuk 2 (« Verhoging van de leeftijd van het onmiddellijk of uitgesteld pensioen ») van de wet van 13 december 2012 houdende diverse wijzigingsbepalingen betreffende de pensioenen van de overheidssector.

Een verhoging van de leeftijd van het vervroegd pensioen van 60 naar 62 jaar werd reeds ingevoerd bij de wet van 28 december 2011 houdende diverse bepalingen (artikelen 85 tot 92). De thans bestreden bepalingen beogen de uitwerking daarvan te verduidelijken en te verfijnen.

B.1.2. Vóór de voormelde wet van 28 december 2011 konden de statutaire ambtenaren op pensioen vanaf de leeftijd van 60 jaar en « op voorwaarde dat zij ten minste vijf pensioenaanspraakverlenende dienstjaren tellen » (artikel 46 van de wet van 15 mei 1984 houdende maatregelen tot harmonisering in de pensioenregelingen). Het betrof in wezen een vervroegd pensioen, dat afweek van de wettelijke pensioenleeftijd die voor de statutaire ambtenaren, zoals voor de werknemers en de zelfstandigen, in beginsel op 65 jaar was vastgesteld (artikel 1 van de algemene wet van 21 juli 1844 op de burgerlijke en kerkelijke pensioenen).

De wet van 28 december 2011 heeft dat vervroegd pensioen voor de statutaire ambtenaren veralgemeend (artikel 88), maar heeft tegelijkertijd voorzien, niet alleen in een verhoging van de leeftijd waarop dat pensioen kan ingaan, maar ook in een verhoging van het aantal dienstjaren dat moet zijn bereikt en dat in beginsel 40 jaar bedraagt (artikel 85).

B.1.3. Het pensioen van de statutaire ambtenaren wordt berekend overeenkomstig de volgende formule : tantième x referentiewedde x aantal aanneembare dienstjaren. De referentiewedde is in beginsel de gemiddelde wedde van de laatste tien loopbaanjaren. Het tantième vormt de noemer van de zogenaamde loopbaanbreuk, met als teller het aantal dienstjaren. Hoe kleiner die noemer is, hoe gunstiger de loopbaanbreuk en hoe hoger het pensioenbedrag (of hoe sneller het maximumpensioen wordt bereikt).

Het rustpensioen wordt in beginsel berekend « op de grondslag van, voor elk jaar dienst, 1/60 van de referentiewedde » (artikel 8, § 1, van de algemene wet van 21 juli 1844 op de burgerlijke en kerkelijke pensioenen). Een aantal categorieën van ambtenaren geniet evenwel, bij wijze van uitzondering, een tantième van 1/50 (artikel 8, § 3, 3°, van dezelfde wet).

Artikel 2, 4°, van de wet van 13 december 2012 - de eerste bestreden bepaling - voorziet in bijzondere voorwaarden inzake het vereiste aantal dienstjaren voor de ambtenaren die een gunstiger tantième dan 1/60 genieten. Het voegt meer bepaald in artikel 46 van de wet van 15 mei 1984 houdende maatregelen tot harmonisering in de pensioenregelingen de volgende twee paragrafen in :

« § 3/1. Om te bepalen of het vereiste minimumaantal pensioenaanspraakverlenende dienstjaren bedoeld in § 1, eerste lid, 1°, en derde lid, § 2 en § 3, tweede tot vierde lid, wordt bereikt, wordt de duur van de in het tweede lid bedoelde diensten verstrekt in een ambt waaraan de wet, voor de pensioenberekening, een gunstiger tantième dan 1/60e verbindt, vermenigvuldigd met de in het vijfde lid vastgestelde coëfficiënt die overeenstemt met het aan die diensten verbonden tantième, de ingangsdatum van het pensioen en het minimumaantal vereiste dienstjaren.

De in het eerste lid bedoelde diensten zijn de werkelijk gepresteerde pensioenaanspraakverlenende diensten, de verloven met behoud van bezoldiging en de situaties vermeld in de lijst bedoeld bij artikel 88, vijfde lid, van de wet van 28 december 2011 houdende diverse bepalingen, die aanneembaar zijn voor de opening van het recht op pensioen, evenals de in § 1, tweede lid, 2°, bedoelde loopbaanjaren als vrijwillige brandweerman. Ook indien, voor de berekening van het pensioen, het voordeliger tantième niet behouden blijft tijdens de situaties opgesomd in de hierboven bedoelde lijst, moet de in het vijfde lid bedoelde coëfficiënt toegepast worden op deze periode op basis van het tantième dat aan deze periode zou verbonden geweest zijn indien de betrokkene werkelijke diensten was blijven presteren in de functie die hij vóór die situatie uitoefende.

Het eerste lid is eveneens van toepassing op de in het tweede lid bedoelde diensten gepresteerd bij de NMBS-Holding.

Het eerste lid is niet van toepassing op de diensten gepresteerd bij instellingen waarvan het pensioenstelsel wordt geregeld bij de wet van 28 april 1958 betreffende het pensioen van het personeel van zekere organismen van openbaar nut alsmede van hun rechthebbenden.

De coëfficiënt of coëfficiënten bedoeld in het eerste lid worden als volgt vastgesteld :

Jaar waarin het pensioen ingaat Tantième 1/55 Tantième 1/50 en andere gunstigere tantièmes

Minimumaantal vereiste dienstjaren Minimumaantal vereiste dienstjaren

38 jaar 39 jaar 40 jaar 41 jaar 42 jaar 38 jaar 39 jaar 40 jaar 41 jaar 42 jaar

2013 1,0910 - 1,0908 - - 1,1999 - 1,2001 - -

2014 1,0910 1,0909 1,0908 - - 1,1999 1,2000 1,2001 - -

2015 - 1,0909 1,0908 1,0910 - - 1,2000 1,2001 1,1999 -

2016 - - 1,0908 1,0910 1,0909 - - 1,2001 1,1999 1,2000

2017 - - 1,0644 1,0649 1,0654 - - 1,1706 1,1714 1,1722

2018 - - 1,0390 1,0401 1,0500 - - 1,1429 1,1443 1,1454

2019 - - 1,0390 1,0401 1,0500 - - 1,1164 1,1181 1,1200

2020 - - 1,0390 1,0401 1,0500 - - 1,0908 1,0933 1,0957

2021 - - 1,0390 1,0401 1,0500 - - 1,0667 1,0697 1,0722

Vanaf 2022 - 1,0390 1,0401 1,0500 - 1,0436 1,0467 1,0500

Elke ononderbroken pensioenaanspraakverlenende periode, desgevallend onderverdeeld in afzonderlijke perioden naargelang het aan de diensten verbonden tantième, wordt geteld van de begin- tot en met de einddatum. De dagen die deel uitmaken van een onvolledige kalendermaand worden in aanmerking genomen ten belope van het gedeelte dat zij vertegenwoordigen in verhouding tot het aantal dagen dat werkelijk begrepen is in die volledige kalendermaand. Het resultaat van deze telling wordt, voor elke afzonderlijke periode, uitgedrukt in maanden met vier decimalen waarbij naar boven wordt afgerond indien de vijfde decimaal gelijk of groter is dan vijf. Dezelfde afronding wordt toegepast op het product dat wordt verkregen nadat de som van deze, per tantième samengetelde, afzonderlijke perioden werd vermenigvuldigd met de coëfficiënt bedoeld in het vijfde lid. De som van deze producten wordt uitgedrukt in maanden met vier decimalen.

De Koning kan, bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, beslissen om de coëfficiënt 1,1200 vastgesteld in de laatste kolom van de tabel in het vijfde lid, voor de in die kolom bedoelde gevallen, te behouden voor de jaren na 2019.

§ 3/2. De toepassing van § 1, tweede lid, 1°, kan niet meebrengen dat voor een bepaald kalenderjaar meer dan 12 maanden in aanmerking genomen worden voor de opening van het recht op het pensioen ».

B.1.4. De verhoging van de leeftijd van het vervroegd pensioen van 60 naar 62 jaar doet geen afbreuk aan de preferentiële leeftijdsgrenzen van de oppensioenstelling bepaald voor het rijdend personeel van de NMBS-Holding, voor de geïntegreerde politie en voor de militairen (artikel 88, tweede lid, van de wet van 28 december 2011).

Artikel 3, 1°, van de wet van 13 december 2012 - de tweede bestreden bepaling - beoogt de voormelde vrijwaring van pensioenrechten nader te preciseren. De verzoekers vorderen de vernietiging van die bepaling in zoverre zij het tweede lid van het voormelde artikel 88 heeft vervangen door de volgende bepaling :

« Het eerste lid doet geen afbreuk aan de voorwaarden inzake duur van de diensten en aan de preferentiële leeftijdsgrenzen van de oppensioenstelling bepaald :

- voor het rijdend personeel van de NMBS-Holding;

- voor de geïntegreerde politie;

- voor de militairen;

- voor de gewezen militairen bedoeld in artikel 10 van de wet van 30 maart 2001 betreffende het pensioen van het personeel van de politiediensten en hun rechthebbenden, in artikel 5bis van de wet van 25 februari 2003 houdende de inrichting van de functie van veiligheidsbeambte met het oog op de uitvoering van taken die betrekking hebben op de politie van hoven en rechtbanken en de overbrenging van gevangenen, in artikel 10 van de wet van 16 juli 2005 houdende de overplaatsing van sommige militairen naar een openbare werkgever en in artikel 194 van de wet van 28 februari 2007 tot vaststelling van het statuut van de militairen van het actief kader van de Krijgsmacht ».

B.1.5. Met ingang van 1 januari 2014 zijn alle statutaire en niet-statutaire personeelsleden in dienst van NMBS-Holding op 31 december 2013, van rechtswege overgedragen naar « HR Rail » zonder dat hun rechtspositie hierbij wordt gewijzigd (artikel 2 van het koninklijk besluit van 11 december 2013 « houdende het personeel van de Belgische Spoorwegen »). In artikel 46, § 3/1, van de wet van 15 mei 1984 houdende maatregelen tot harmonisering in de pensioenregelingen, ingevoegd bij de eerste bestreden bepaling, wordt het derde lid aangevuld met de woorden « of bij HR Rail » (artikel 37 van hetzelfde koninklijk besluit). In artikel 88, tweede lid, van de wet van 28 december 2011 houdende diverse bepalingen, gewijzigd bij de tweede bestreden bepaling, worden de woorden « de NMBS-Holding » vervangen door de woorden « HR Rail » (artikel 47 van hetzelfde koninklijk besluit). Die wijzigingen hebben geen rechtstreekse weerslag op het beroep tot vernietiging.

Ten aanzien van het belang

B.2.1. De Ministerraad betwist het belang van de verzoekers bij de vernietiging van de bestreden bepalingen.

B.2.2. De verzoekers zijn luchtverkeersleiders die op statutaire wijze zijn tewerkgesteld bij het autonome overheidsbedrijf Belgocontrol. Zij genieten een rustpensioen ten laste van de Staatskas « onder dezelfde voorwaarden en volgens dezelfde regels als de rijksambtenaren » (artikel 176, § 2, van de wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven). Bovendien behoren de luchtverkeersleiders tot de categorie van ambtenaren die het voordelige tantième van 1/50 genieten.

B.2.3. De verzoekers kunnen rechtstreeks en ongunstig worden geraakt door een bepaling die andere categorieën van overheidspersoneel een gunstiger pensioenregeling toekent, zoals de tweede bestreden bepaling. Het is niet vereist dat een eventuele vernietiging hun een onmiddellijk voordeel oplevert. De omstandigheid dat de verzoekers, als gevolg van de vernietiging van de bestreden bepaling, een kans zouden krijgen dat hun situatie in een gunstigere zin wordt geregeld, volstaat om hun belang bij het bestrijden van die bepaling te verantwoorden. Het is daarbij niet relevant dat zij, zoals de Ministerraad aanvoert, ook in het verleden aan de gewone regels voor oppensioenstelling onderworpen zijn geweest en dus nooit de afwijkende preferentiële voorwaarden hebben kunnen genieten.

B.2.4. De eerste bestreden bepaling voorziet volgens de verzoekers vanaf het jaar 2017 in een lagere coëfficiënt dan voor de jaren 2013-2016, zodat zij langer zullen moeten werken in verhouding tot het aantal jaren dat vereist is om een volledig pensioen te kunnen verwerven. Aangezien het belang van de verzoekers afhankelijk is van de draagwijdte van de bestreden bepaling, valt het onderzoek ervan samen met dat van de grond van de zaak.

B.2.5. De exceptie wordt verworpen.

Ten aanzien van het middel

B.3. Het enige middel is afgeleid uit een schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet doordat artikel 88, tweede lid, van de wet van 28 december 2011 houdende diverse bepalingen, zoals gewijzigd bij de tweede bestreden bepaling, in een gunstiger regeling voorziet voor bepaalde categorieën van ambtenaren, waartoe de verzoekers niet behoren (eerste onderdeel), en doordat artikel 46, §§ 3/1 en 3/2, van de wet van 15 mei 1984 houdende maatregelen tot harmonisering in de pensioenregelingen, zoals ingevoegd bij de eerste bestreden bepaling, in een regeling voor de berekening van de loopbaanduur voorziet die voor de verzoekers (tantième 1/50) vanaf 2017 ongunstiger zou uitvallen dan voor de ambtenaren met het gewone tantième van 1/60 (tweede onderdeel).

B.4. De bestreden bepalingen maken deel uit van een structurele hervorming van de pensioenen van het overheidspersoneel, die erop gericht is om op lange termijn de budgettaire kosten van de vergrijzing te beheersen. De hervorming strekt in de eerste plaats ertoe de mensen langer te doen werken.

B.5. Het komt de wetgever toe te oordelen in hoeverre het opportuun is maatregelen te nemen met het oog op besparingen inzake rust- en overlevingspensioenen. Aangezien die pensioenen met overheidsfondsen worden gefinancierd, moet de last die op de Staat weegt, kunnen worden gewijzigd wanneer de sanering van de openbare financiën of het tekort in de sociale zekerheid zulks vereisen.

Bij het bepalen van zijn pensioenbeleid beschikt de wetgever derhalve over een ruime beoordelingsbevoegdheid. Dat is des te meer het geval wanneer de betrokken regeling het voorwerp heeft uitgemaakt van sociaal overleg.

B.6. Indien evenwel een wettelijke pensioenregeling bepaalde categorieën van personen beoogt en andere categorieën niet, of indien eenzelfde regeling van toepassing wordt gemaakt op categorieën van personen die zich in een wezenlijk verschillende situatie bevinden, dient het Hof te onderzoeken of de bestreden bepalingen evenredig zijn met het nagestreefde doel en of zij geen onevenredige gevolgen hebben ten aanzien van de situatie van de ene of de andere van die categorieën van personen. Van discriminatie zou derhalve slechts sprake zijn indien het verschil in behandeling dat voortvloeit uit de toepassing van de pensioenregels een onevenredige beperking van de rechten van de daarbij betrokken personen met zich zou meebrengen.

Wat het eerste onderdeel van het middel betreft

B.7.1. De leeftijd van 60 jaar waarop een ambtenaar voorheen met vervroegd pensioen kon gaan, wordt vanaf 2013 op geleidelijke wijze verhoogd, meer bepaald jaarlijks met 6 maanden, om vanaf 2016 op 62 jaar te blijven. Ook het vereiste aantal dienstjaren wordt slechts geleidelijk verhoogd : het bedraagt in beginsel 38 jaar vanaf 2013, 39 jaar vanaf 2014 en 40 jaar vanaf 2015.

B.7.2. Artikel 88, tweede lid, van de wet van 28 december 2011 houdende diverse bepalingen, zoals gewijzigd bij de tweede bestreden bepaling, vrijwaart evenwel voor het rijdend personeel van de NMBS-Holding, voor de geïntegreerde politie en voor de (gewezen) militairen de voorheen bestaande « voorwaarden inzake de duur van de diensten » en « preferentiële leeftijdsgrenzen van de oppensioenstelling ». In de parlementaire voorbereiding van de wet van 28 december 2011 wordt die uitzondering als volgt toegelicht :

« De reden waarom de politie en de militairen momenteel zijn uitgesloten uit deze hervorming vloeit voort uit het feit dat het gaat om organen die instaan voor de veiligheid én die zeer recent grondige hervormingen in respectievelijk 2001 en 2007 hebben ondergaan. Deze hervormingen zijn gepaard gegaan met overgangsmaatregelen die nu nog van kracht zijn en vandaag moeilijk opnieuw in vraag kunnen worden gesteld. De reden waarom het rijdend personeel van de NMBS-holding is uitgesloten van deze hervorming betreft het element veiligheid (cf. Buizingen). Bovendien zijn de drie vermelde categorieën onderworpen aan een andere pensioenleeftijd » (Parl. St., Kamer, 2011-2012, DOC 53-1952/016, p. 11).

B.7.3. Uit de omstandigheid dat een zeer beperkt aantal categorieën van personen een gunstiger regeling geniet, zowel wat de leeftijds- als wat de loopbaanvoorwaarden betreft, kan niet worden afgeleid dat de voor de luchtverkeersleiders geldende regeling zonder redelijke verantwoording is. Gelet op de overgangsregeling waarmee de hervorming van die regeling gepaard gaat, beperkt artikel 88, tweede lid, van de wet van 28 december 2011 houdende diverse bepalingen, zoals gewijzigd bij de tweede bestreden bepaling, de rechten van de verzoekers niet op onevenredige wijze.

Vanuit het oogpunt van een coherente regelgeving kan het wenselijk worden geacht om alle categorieën van overheidspersoneel aan een verhoging van de pensioenleeftijd te onderwerpen; bovendien dient in aanmerking te worden genomen dat iedere blijvende uitzondering op de verhoging van de pensioenleeftijd en van het vereiste aantal dienstjaren niet enkel afbreuk doet aan de vooropgezette doelstelling, maar ook aan het noodzakelijke maatschappelijke draagvlak van de algehele pensioenhervorming. Het behoort evenwel tot de beleidsvrijheid van de wetgever, rekening houdend met het daaromtrent gevoerde sociaal overleg en met het feit dat de zwaarte van sommige functies afwijkende maatregelen traditioneel heeft verantwoord, te oordelen of in dat verband een grotere gelijkschakeling al dan niet wenselijk is en in voorkomend geval te bepalen op welk tijdstip en op welke wijze via concrete maatregelen vorm moet worden gegeven aan een grotere uniformiteit tussen de bestaande regelingen.

B.7.4. Het eerste onderdeel van het middel is niet gegrond.

Wat het tweede onderdeel van het middel betreft

B.8.1. Zoals in B.7.1 in herinnering is gebracht, wordt het vereiste aantal dienstjaren geleidelijk verhoogd tot, in beginsel, 40 jaar vanaf 2015. De ambtenaren die een gunstiger tantième dan 1/60 genieten - vanwege de zwaarte van hun beroep of ter compensatie van een laattijdige indiensttreding (Parl. St., Kamer, 2011-2012, DOC 53-2405/004, p. 8) - kunnen op kortere tijd het maximumpensioen bereiken. Om die reden heeft de wetgever het coherent geacht dat die categorie van ambtenaren ook op kortere tijd het vereiste aantal dienstjaren verwerft :

« Het basisidee dat artikel 2, 4° ondersteunt, vertrekt van de vaststelling dat in de op het tantième van 1/60 gebaseerde pensioenstelsels, een volledig pensioen (relatief maximum -3/4 van de referentiewedde) wordt bekomen na 45 dienstjaren. Daarentegen, wanneer het stelsel bijvoorbeeld een tantième van 1/55 (met name het geval van de onderwijzers) of 1/50 (onder andere de diensten als brandweerman) voorziet, wordt het maximumpensioen bereikt met 41 jaar en 3 maanden dienst of met 37 jaar en 6 maanden dienst.

Daar de personen die genieten van een gunstiger tantième dan 1/60ste dus vlugger het maximumpensioen kunnen bereiken, leek het logisch en billijk dat hen, wat betreft de leeftijd van de vervroegde oppensioenstelling, een versoepeling van de voorwaarden van de minimumduur van de loopbaan kan worden toegekend » (Parl. St., Kamer, 2011-2012, DOC 53-2405/001, pp. 9-10).

B.8.2. Artikel 46, §§ 3/1 en 3/2, van de wet van 15 mei 1984 houdende maatregelen tot harmonisering in de pensioenregelingen, zoals ingevoegd bij de eerste bestreden bepaling, voorziet bijgevolg in een bijzondere overgangsregeling, die erop neerkomt dat de pensioenaanspraakverlenende dienstjaren met een bepaalde coëfficiënt worden vermenigvuldigd, volgens de in het vijfde lid van paragraaf 3/1 opgenomen tabel :

« De voorwaarden inzake de minimumduur van de diensten worden met andere woorden niet verminderd of verlaagd maar het is het aantal door de ambtenaar gepresteerde dienstjaren dat wordt verhoogd, wat hem in staat stelt om, ten opzichte van het basisstelsel van 1/60, vlugger deze minimumduur te bereiken » (ibid., p. 10).

Voor de ambtenaren met een tantième van 1/50 komt de toepassing van de voormelde vermenigvuldigingscoëfficiënt erop neer dat de duur van de loopbaan in 2013 31 jaar, 8 maanden en 1 dag moet bedragen, waarna hij geleidelijk toeneemt om in 2016 33 jaar, 3 maanden en 30 dagen te bedragen en vanaf 2022 38 jaar, 3 maanden en 30 dagen.

B.8.3. De bijzondere overgangsregeling heeft tot gevolg dat de verzoekers, die als luchtverkeersleiders een tantième van 1/50 genieten, te allen tijde aan een soepeler vereiste van dienstjaren zijn onderworpen dan de ambtenaren met het normale tantième van 1/60. De grief van de verzoekers dat de betrokken regeling voor hen ongunstiger zou uitvallen dan voor de ambtenaren met het normale tantième, steunt derhalve op een verkeerde lezing van de bestreden bepaling. De rechten van de verzoekers worden door de bestreden bepaling niet op onevenredige wijze beperkt.

B.8.4. Het tweede onderdeel van het middel is niet gegrond.

Om die redenen,

het Hof

verwerpt het beroep.

Aldus gewezen in het Nederlands, het Frans en het Duits, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, op 8 mei 2014.

De griffier,

P.-Y. Dutilleux

De voorzitter,

A. Alen

Vrije woorden

  • Beroep tot gehele of gedeeltelijke vernietiging van de artikelen 2, 4°, en 3, 1°, eerste lid, van de wet van 13 december 2012 houdende diverse wijzigingsbepalingen betreffende de pensioenen van de overheidssector, ingesteld door Jean Degrave en anderen. Sociaal recht

  • Sociale zekerheid

  • Pensioenen

  • Overheidspersoneel

  • Luchtverkeersleiders

  • 1. Ontstentenis van een gunstiger regeling wat de leeftijds- en loopbaanvoorwaarden betreft

  • 2. Berekening van de loopbaanduur.