- Arrêt of October 18, 2013

18/10/2013 - C.12.0011.F

Case law

Summary

Sommaire 1
Il découle du principe général du droit relatif à l’autorité de chose jugée qui s’attache aux arrêts du Conseil d’État qui annulent un acte administratif que ces arrêts ont autorité de chose jugée erga omnes (1). (1) Cass., 6 février 2009, RG C.08.0296.F, Pas., 2013, n° 99.

Arrêt - Integral text

N° C.12.0011.F

1. G. O., avocat, agissant en qualité d'administrateur provisoire de R. W.,

2. S. W.,

demandeurs en cassation,

représentés par Maître Paul Alain Foriers, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, avenue Louise, 149, où il est fait élection de domicile,

contre

CENTRE PUBLIC D'ACTION SOCIALE DE BRUXELLES, dont les bureaux sont établis à Bruxelles, rue Haute, 298A,

défendeur en cassation,

représenté par Maître Michèle Grégoire, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, avenue Louise, 480, où il est fait élection de domicile.

I. La procédure devant la Cour

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 30 juin 2011 par la cour d'appel de Bruxelles.

Le conseiller Didier Batselé a fait rapport.

L'avocat général Thierry Werquin a conclu.

II. Les moyens de cassation

Les demandeurs présentent trois moyens, dont les premier et deuxième sont libellés dans les termes suivants :

Premier moyen

Dispositions légales violées

- articles 14, § 1er (tant dans sa version au 21 mai 2001, modifiée par la loi du 25 mai 1999, que dans sa version à la date de l'arrêt attaqué, modifiée par les lois des 25 mai 1999, 15 mai 2007 et 21 février 2010), et 28 (tant dans sa version au 21 mai 2001, modifiée par la loi du 4 août 1996, que dans sa version à la date de l'arrêt attaqué, modifiée par les lois des 4 août 1996 et 15 septembre 2006) des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le

12 janvier 1973 ;

- principe général du droit administratif relatif à l'autorité de chose jugée qui est attachée aux décisions des juridictions administratives.

Décisions et motifs critiqués

L'arrêt attaqué reçoit l'appel du défendeur et le dit fondé dans la mesure ci-après, confirme le jugement entrepris en tant qu'il reçoit la demande originaire, le réforme pour le surplus et dit pour droit que la demande originaire des demandeurs n'est pas fondée.

Ces décisions sont fondées sur l'ensemble des motifs de l'arrêt attaqué, tenus pour être ici expressément reproduits, et plus particulièrement sur les motifs suivants.

L'arrêt attaqué constate que, par décisions des 23 juin et 7 juillet 1994, le comité de gestion de l'hôpital Saint-Pierre, lequel dépend du défendeur, a infligé à l'auteur des demandeurs la sanction disciplinaire de la démission d'office.

Il constate également que, par arrêt du 21 mai 2001 (n° 95.675), la section d'administration du Conseil d'État a annulé ces décisions du comité de gestion au motif qu'elles avaient été adoptées en violation de l'article 125 des lois sur les hôpitaux, coordonnées le 7 août 1987, prescrivant la consultation du conseil médical de l'hôpital, laquelle constitue « une formalité obligatoire qui, sous peine de perdre toute efficience, doit être accomplie préalablement à la décision de l'organe de gestion ».

L'arrêt attaqué rejette cependant la demande des demandeurs tendant à la réintégration rétroactive de leur auteur dans ses droits et au paiement des arriérés de traitement par les motifs suivants :

« 24. L'arrêt d'annulation du Conseil d'État a, certes, fait disparaître, avec effet rétroactif, les décisions litigieuses des 23 juin et 7 juillet 1994 qui sont censées n'avoir jamais été adoptées et cet arrêt s'impose à tous.

Cependant, ‘tous ceux qui, à un titre quelconque, auront à interpréter l'arrêt d'annulation devront en respecter les termes : ils ne pourront faire dire au juge ce qu'il n'a pas dit, moins encore ce qu'il n'aurait pu dire' (P. Lewalle, Contentieux administratif, Larcier, 2e éd., 2002, 963 in fine). Or, l'annulation d'une mesure de licenciement, de démission d'office ou de révocation disciplinaire ne peut obliger l'administration à restituer à l'agent concerné l'emploi qu'il exerçait, puis à prendre à son égard des mesures de rétablissement que lorsque, selon les motifs et le dispositif de l'arrêt d'annulation, la réfection de l'acte annulé est impossible (Lewalle, op.cit., 1023).

En l'espèce, l'arrêt du Conseil d'État du 21 mai 2001 n'oblige pas [le défendeur] à réintégrer [l'auteur des demandeurs] dans ses fonctions et à lui payer les traitements correspondants. L'annulation des décisions litigieuses ayant été prononcée en raison d'un vice de procédure, il en résulte uniquement que si, dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, le comité de gestion de l'hôpital avait décidé de reprendre la sanction disciplinaire de démission d'office [de l'auteur des demandeurs], l'avis préalable du conseil médical aurait dû être recueilli avant toute décision du comité de gestion de l'hôpital.

Le droit à la réintégration et le droit au traitement [de l'auteur des demandeurs] invoqué par les [demandeurs] ne résultent donc pas de l'arrêt du Conseil d'État précité.

25. Par ailleurs, ces mêmes droits ne résultent pas du fait qu'après l'annulation de la sanction disciplinaire litigieuse, [le défendeur] n'a pas décidé cette sanction à nouveau. En effet, [l'auteur des demandeurs] est décédé le 5 août 1999, de sorte que la réfection des décisions annulées, par une nouvelle décision respectueuse de l'arrêt du Conseil d'État, aurait été sans objet ».

Griefs

1. En vertu du principe général du droit administratif relatif à l'autorité de chose jugée qui est attachée aux décisions des juridictions administratives ainsi que des articles 14, § 1er, et 28 des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973 (dans leurs versions visées en tête du moyen), les arrêts du Conseil d'État qui annulent un acte administratif ont autorité de chose jugée erga omnes.

Il résulte de la nature de l'annulation d'une décision administrative que la décision annulée est censée n'avoir jamais existé, de sorte que, par l'annulation de cette décision, les parties sont remises dans l'état où elles se trouvaient avant ladite décision.

2. La circonstance que l'autorité administrative ait la faculté de procéder à la réfection de l'acte annulé en adoptant une nouvelle décision après l'annulation de la première ne dispense ni cette autorité ni le juge de l'obligation de respecter l'effet précité de l'arrêt d'annulation lorsque l'autorité administrative s'est abstenue de procéder à une telle réfection et ce, quel qu'en soit le motif.

3. Par les motifs reproduits en tête du moyen, l'arrêt attaqué constate que :

- la sanction disciplinaire de la démission d'office a été infligée à l'auteur des demandeurs par décisions des 23 juin et 7 juillet 1994 du comité de gestion de l'hôpital Saint-Pierre, lequel dépend du défendeur ;

- ces décisions ont été annulées par arrêt du Conseil d'État du 21 mai 2001 (n° 95.675) ;

- après cette annulation, le défendeur n'a pas procédé à la réfection des actes annulés, n'ayant infligé aucune nouvelle sanction à l'auteur des demandeurs.

L'arrêt attaqué en déduit que l'arrêt d'annulation du Conseil d'État n'oblige le défendeur ni à réintégrer l'auteur des demandeurs dans ses fonctions ni à lui payer les traitements correspondants, une telle obligation ne s'imposant que lorsque, selon les motifs et le dispositif de l'arrêt d'annulation, la réfection de l'acte serait impossible.

Ce faisant, l'arrêt attaqué méconnaît l'effet de l'arrêt d'annulation qui, sauf l'hypothèse d'une réfection en l'espèce inexistante, était de replacer de plein droit l'auteur des demandeurs dans l'état où il se trouvait avant les décisions annulées. Il viole, dès lors, le principe général du droit administratif relatif à l'autorité de chose jugée qui est attachée aux décisions des juridictions administratives ainsi que les articles 14, § 1er, et 28 des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973 (dans leurs versions visées en tête du moyen).

Deuxième moyen

Dispositions légales violées

- articles 1382 et 1383 du Code civil ;

- articles 124, 125 et 126 des lois sur les hôpitaux, coordonnées le

7 août 1987 (avant leur nouvelle coordination par l'arrêté royal du 10 juillet 2008) ;

- articles 14, § 1er (tant dans sa version au 21 mai 2001, modifiée par la loi du 25 mai 1999, que dans sa version à la date de l'arrêt attaqué, modifiée par les lois des 25 mai 1999, 15 mai 2007 et 21 février 2010), et 28 (tant dans sa version au 21 mai 2001, modifiée par la loi du 4 août 1996, que dans sa version à la date de l'arrêt attaqué, modifiée par les lois des 4 août 1996 et 15 septembre 2006) des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le

12 janvier 1973 ;

- principe général du droit administratif relatif à l'autorité de chose jugée qui est attachée aux décisions des juridictions administratives ;

- article 149 de la Constitution.

Décisions et motifs critiqués

L'arrêt attaqué reçoit l'appel du défendeur et le dit fondé dans la mesure ci-après, confirme le jugement entrepris en tant qu'il reçoit la demande originaire, le réforme pour le surplus et dit pour droit que la demande originaire des demandeurs n'est pas fondée.

Ces décisions sont fondées sur l'ensemble des motifs de l'arrêt attaqué, tenus pour être ici expressément reproduits, et plus particulièrement sur les motifs suivants.

L'arrêt attaqué constate que, par décisions des 23 juin et 7 juillet 1994, le comité de gestion de l'hôpital Saint-Pierre, lequel dépend du défendeur, a infligé à l'auteur des demandeurs la sanction disciplinaire de la démission d'office.

Il constate également que, par arrêt du 21 mai 2001 (n° 95.675), la section d'administration du Conseil d'État a annulé ces décisions du comité de gestion au motif qu'elles avaient été adoptées en violation de l'article 125 des lois sur les hôpitaux, coordonnées le 7 août 1987, prescrivant la consultation du conseil médical de l'hôpital, laquelle constitue « une formalité obligatoire qui, sous peine de perdre toute efficience, doit être accomplie préalablement à la décision de l'organe de gestion ».

L'arrêt attaqué en déduit que cet excès de pouvoir commis par le défendeur est constitutif d'une faute.

L'arrêt attaqué rejette cependant la demande des demandeurs tendant à obtenir l'indemnisation du dommage causé par cette faute pour les motifs suivants :

« 29. Les [demandeurs] doivent établir que cette faute est la cause des préjudices dont ils demandent la réparation. Or, ce lien n'est pas établi. En effet, le conseil médical s'est prononcé à l'unanimité des voix présentes et il n'est nullement démontré par un quelconque élément objectif et concret produit devant la cour [d'appel] que cette unanimité, voire à tout le moins la majorité des voix, n'aurait pas été réunie si le conseil médical avait été invité à émettre son avis avant toute prise de position au sein du comité de gestion.

Il n'est ainsi pas démontré par les [demandeurs] que, sans cette faute, [leur auteur] n'aurait pas également subi la sanction disciplinaire qui lui a été infligée ; l'exigence d'un lien causal certain entre la faute relevée par le Conseil d'État et les préjudices allégués n'est donc pas rencontrée ».

Griefs

Première branche

1. Selon l'article 1382 du Code civil, tout fait quelconque de l'homme qui cause à autrui un dommage oblige celui par lequel il est arrivé à le réparer.

Selon l'article 1383 du Code civil, chacun est responsable du dommage qu'il a causé non seulement par son fait, mais encore par sa négligence ou par son imprudence.

Pour apprécier le lien de causalité certain entre la faute et le dommage exigé par ces dispositions, le juge doit rechercher si, sans la faute, le dommage se serait produit de la même manière.

Ce faisant, il ne lui est pas permis de comparer la situation concrète dont il est saisi à une situation purement hypothétique.

2. L'article 125 des lois sur les hôpitaux, coordonnées le 7 août 1987 (avant leur nouvelle coordination par l'arrêté royal du 10 juillet 2008), prévoit que le conseil médical donne au gestionnaire de l'hôpital un avis sur les matières suivantes, notamment 7° la révocation de médecins hospitaliers, sauf révocation pour motif grave, et 8° les autres sanctions à l'égard des médecins hospitaliers.

L'article 126, § 1er, 1ère phrase, des mêmes lois confirme que, dans tous les cas énumérés à l'article 125, le gestionnaire de l'hôpital est tenu de demander l'avis du conseil médical.

Cet avis est donné, selon l'article 125 précité, « dans le cadre de l'objectif décrit à l'article 124 », à savoir « en vue de dispenser à l'hôpital, dans des conditions optimales, les soins médicaux aux patients ».

Par conséquent, l'avis prescrit par ces dispositions est une formalité substantielle prescrite de manière impérative dans l'intérêt des médecins hospitaliers et en vue, en définitive, d'assurer une bonne gestion de l'hôpital dans l'intérêt des patients. Cette procédure d'avis a pour objectif d'éclairer le gestionnaire de l'hôpital sur la décision qu'il envisage de prendre. La loi reconnaît ainsi au conseil médical le pouvoir de donner, préalablement et en toute indépendance, un avis susceptible d'influencer la décision du gestionnaire de l'hôpital. Cette obligation n'est donc pas une obligation de pure forme mais elle peut, par nature, exercer une influence sur le contenu même de la décision.

Il en résulte que, dans l'esprit de la loi :

(i) il ne peut être légalement décidé que la décision du gestionnaire prise sans consultation préalable du conseil médical aurait nécessairement été identique si elle avait été précédée d'un avis régulièrement donné par le conseil médical, et que

(ii) réciproquement, il ne peut être légalement décidé que l'avis donné par le conseil médical après que le gestionnaire de l'hôpital a déjà adopté sa décision aurait nécessairement été identique si cet avis avait été sollicité avant que le gestionnaire de l'hôpital ne prenne sa décision.

3. Cette conclusion est confortée par les motifs de l'arrêt du Conseil d'État du 21 mai 2001 (n° 95.675), rendu entre les mêmes parties.

En effet, cet arrêt considère que « la consultation du conseil médical prescrite par l'article 125 de la loi sur les hôpitaux est une formalité obligatoire qui, sous peine de perdre toute efficience, doit être accomplie préalablement à la décision de l'organe de gestion ».

Ces motifs, qui constituent le soutènement nécessaire de l'arrêt d'annulation prononcé, sont revêtus de l'autorité absolue de la chose jugée, conformément aux articles 14, § 1er, et 28 des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973 (dans leurs versions visées en tête du moyen), ainsi qu'au principe général du droit administratif relatif à l'autorité de chose jugée qui est attachée aux décisions des juridictions administratives.

Il résulte de ces motifs, et en particulier de la référence à la notion d'efficience de l'avis du conseil médical, que celui-ci a le pouvoir d'influencer la décision prise par le gestionnaire de l'hôpital et que, réciproquement, cet avis doit être sollicité avant que le gestionnaire ne prenne sa décision afin d'éviter que la décision du gestionnaire n'influence l'avis du conseil médical.

4. Par les motifs reproduits en tête du moyen, l'arrêt attaqué constate que le défendeur a commis une faute en infligeant la sanction de la démission d'office à l'auteur des demandeurs sans solliciter préalablement l'avis du conseil médical. Il décide toutefois que le lien causal entre cette faute et le préjudice dont les demandeurs demandaient réparation n'est pas établi aux motifs que :

- « le conseil médical s'est prononcé à l'unanimité des voix présentes et qu'il n'est nullement démontré par un quelconque élément objectif et concret produit devant la cour [d'appel] que cette unanimité, voire à tout le moins la majorité des voix, n'aurait pas été réunie si le conseil médical avait été invité à émettre son avis avant toute prise de position au sein du comité de gestion », et que

- « il n'est ainsi pas démontré par les [demandeurs] que, sans cette faute, [l'auteur des demandeurs] n'aurait pas également subi la sanction disciplinaire qui lui a été infligée ».

5. Ce faisant, l'arrêt attaqué :

(i) compare la situation concrète dont il était saisi à une situation purement hypothétique, à savoir la situation où, bien que l'avis du conseil médical eût été sollicité avant que la décision du gestionnaire de l'hôpital ait été adoptée, la décision de ce gestionnaire aurait néanmoins été identique (violation des articles 1382 et 1383 du Code civil) ;

(ii) présuppose que la sollicitation d'un avis préalable du conseil médical n'aurait eu aucune conséquence sur le contenu de la décision du gestionnaire de l'hôpital et, ainsi, méconnaît le rôle de la procédure d'avis du conseil médical, qui est de permettre à ce dernier, avant que le gestionnaire de l'hôpital n'ait adopté sa décision, de formuler en toute indépendance un avis afin d'influencer la décision de ce gestionnaire et ce, dans l'intérêt des médecins hospitaliers et, plus généralement, de la qualité des soins de santé (violation des articles 124, 125 et 126 des lois sur les hôpitaux) ;

(iii) prive de toute « efficience » la procédure d'avis, en contradiction avec les motifs constituant le soutènement nécessaire de l'arrêt d'annulation du Conseil d'État du 21 mai 2001 (n° 95.675), rendu entre les mêmes parties, et revêtu de l'autorité absolue de la chose jugée (violation des articles 14,

§ 1er, et 28 des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973, dans leurs versions visées en tête du moyen, ainsi que du principe général du droit administratif relatif à l'autorité de chose jugée qui est attachée aux décisions des juridictions administratives).

Seconde branche

1. Selon l'article 1382 du Code civil, tout fait quelconque de l'homme qui cause à autrui un dommage oblige celui par lequel il est arrivé à le réparer.

Selon l'article 1383 du Code civil, chacun est responsable du dommage qu'il a causé non seulement par son fait, mais encore par sa négligence ou par son imprudence.

Pour apprécier le lien de causalité certain entre la faute et le dommage exigé par ces dispositions, le juge doit rechercher si, sans la faute, le dommage se serait produit de la même manière.

2. Dans leurs secondes conclusions de synthèse d'appel, les demandeurs faisaient valoir que l'un des postes du dommage causé par les fautes du défendeur consistait dans les frais de défense exposés devant le Conseil d'État et devant les autorités administratives.

3. Par les motifs reproduits en tête du moyen, l'arrêt attaqué rejette la demande d'indemnisation des demandeurs, y compris la demande d'indemnisation des frais de défense précités, aux motifs que, si l'avis du conseil médical avait été sollicité par le comité de gestion de l'hôpital avant que celui-ci ne prenne sa décision, la sanction disciplinaire de démission d'office aurait néanmoins été infligée à l'auteur des demandeurs.

4. Ce faisant, l'arrêt attaqué :

(i) ne répond pas aux conclusions par lesquelles les demandeurs faisaient valoir que la faute reprochée au défendeur, à savoir l'adoption de la sanction disciplinaire de la démission d'office sans solliciter l'avis préalable du conseil médical, avait eu pour conséquence, non seulement l'infliction illégale de cette sanction avec la perte des droits y afférents, mais également l'exposition des frais de défense dont ils demandaient le remboursement ; il n'est, dès lors, pas régulièrement motivé et viole, partant, l'article 149 de la Constitution ;

(ii) constate certes que, sans la faute précitée du défendeur, la sanction de la démission d'office aurait également été infligée à l'auteur des demandeurs mais ne constate pas en revanche que, sans cette faute, les frais de défenses dont les demandeurs demandaient l'indemnisation auraient néanmoins été exposés de la même manière; il n'exclut dès lors pas légalement l'existence d'un lien causal entre cette faute et ce poste du dommage (violation des articles 1382 et 1383 du Code civil) ;

(iii) à tout le moins, à défaut de rechercher et d'indiquer dans ses motifs si, sans cette faute, les frais de défense dont les demandeurs demandaient l'indemnisation auraient néanmoins été exposés de la même manière, l'arrêt attaqué met la Cour dans l'impossibilité de contrôler la légalité de sa décision, n'est, dès lors, pas régulièrement motivé et viole, partant, l'article 149 de la Constitution.

III. La décision de la Cour

Sur le premier moyen :

Il découle du principe général du droit relatif à l'autorité de chose jugée qui s'attache aux arrêts du Conseil d'État qui annulent un acte administratif que ces arrêts ont autorité de chose jugée erga omnes. La rétroactivité de ces arrêts entraîne la disparition des actes administratifs ab initio, de sorte que les parties sont remises dans l'état où elles se trouvaient avant la décision annulée.

La circonstance que l'autorité administrative a, ensuite de l'annulation, la faculté de procéder à la réfection de l'acte annulé ne dispense ni cette autorité ni le juge judiciaire de l'obligation de respecter l'effet qui s'attache à l'arrêt d'annulation lorsque l'autorité administrative s'est abstenue de procéder à la réfection.

L'arrêt attaqué, après avoir constaté que les décisions infligeant la sanction disciplinaire de la démission d'office ont été annulées par le Conseil d'État, énonce que l'annulation « n'oblige pas [le défendeur] à réintégrer [l'auteur des demandeurs] dans ses fonctions et à lui payer les traitements correspondants », une telle obligation ne s'imposant que « lorsque, selon les motifs et le dispositif de l'arrêt d'annulation, la réfection de l'acte serait impossible ».

Par ces motifs, l'arrêt attaqué méconnaît l'effet de l'arrêt d'annulation consistant, en l'absence de réfection des décisions administratives annulées, à replacer de plein droit l'auteur des demandeurs dans la situation où il se trouvait avant que les décisions annulées fussent prises, et, partant, viole le principe général du droit et les dispositions légales visés au moyen.

Le moyen est fondé.

Sur le deuxième moyen :

Quant à la seconde branche :

Le lien de causalité entre une faute et un dommage ne peut être exclu que si le juge constate que, sans cette faute, le dommage se serait néanmoins produit tel qu'il s'est réalisé.

L'arrêt attaqué constate que le défendeur a commis une faute en infligeant la sanction de la démission d'office à l'auteur des demandeurs sans solliciter préalablement l'avis du conseil médical de l'hôpital Saint-Pierre.

Il considère toutefois que le lien de causalité entre cette faute et le préjudice dont les demandeurs demandent réparation n'est pas établi aux motifs que « le conseil médical s'est prononcé à l'unanimité des voix présentes et qu'il n'est nullement démontré par un quelconque élément objectif et concret produit devant la cour [d'appel] que cette unanimité, voire à tout le moins la majorité des voix, n'aurait pas été réunie si le conseil médical avait été invité à émettre son avis avant toute prise de position au sein du comité de gestion » et qu'« il n'est ainsi pas démontré par les [demandeurs] que, sans cette faute, [leur auteur] n'aurait pas également subi la sanction disciplinaire qui lui a été infligée ».

L'arrêt attaqué, qui ne constate pas que, sans la faute du défendeur, les frais de défense des demandeurs, dont ils demandent l'indemnisation sur la base des articles 1382 et 1383 du Code civil, auraient été exposés par eux de la même manière qu'ils l'ont été, viole ces dispositions.

Dans cette mesure, le moyen, en cette branche, est fondé.

Sur les autres griefs :

Il n'y a lieu d'examiner ni les autres branches du deuxième moyen ni le troisième moyen, qui ne sauraient entraîner une cassation plus étendue.

Par ces motifs,

La Cour

Casse l'arrêt attaqué, sauf en tant qu'il reçoit l'appel ;

Ordonne que mention du présent arrêt sera faite en marge de l'arrêt partiellement cassé ;

Réserve les dépens pour qu'il soit statué sur ceux-ci par le juge du fond ;

Renvoie la cause, ainsi limitée, devant la cour d'appel de Liège.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président Christian Storck, le conseiller Didier Batselé, le président de section Albert Fettweis, les conseillers Martine Regout et Marie-Claire Ernotte, et prononcé en audience publique du dix-huit octobre deux mille treize par le président Christian Storck, en présence de l'avocat général Thierry Werquin, avec l'assistance du greffier Patricia De Wadripont.

P. De Wadripont M.-Cl. Ernotte M. Regout

A. Fettweis D. Batselé Chr. Storck

Free keywords

  • Conseil d'Etat

  • Arrêt

  • Acte administratif

  • Annulation

  • Autorité de chose jugée