- Arrêt of May 18, 2011

18/05/2011 - 85/2011

Case law

Summary

Sommaire 1

La Cour dit pour droit :

Les articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs ne violent pas les articles 10 et 11 de la Constitution.


Arrêt - Integral text

La Cour constitutionnelle,

composée des présidents R. Henneuse et M. Bossuyt, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey et P. Nihoul, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président R. Henneuse,

après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant :

I. Objet des questions préjudicielles et procédure

Par arrêt du 25 juin 2010 en cause de la ville de Mons contre Edouard Deschamps, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 5 juillet 2010, la Cour d'appel de Mons a posé les questions préjudicielles suivantes :

« 1) Les articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs sont-ils contraires aux articles 10 et 11 de la Constitution, lus isolément ou éventuellement combinés avec le principe du secret du vote qui préside à l'adoption de certaines décisions administratives par des organes collégiaux et avec l'article 100, alinéa 4, de la Nouvelle Loi communale, en ce qu'ils feraient peser sur les organes administratifs collégiaux tenus d'adopter une décision issue d'une vote secret les mêmes obligations en matière de motivation formelle que sur les organes administratifs individuels ou les organes collégiaux autorisés à décider suite à un processus de discussion ?

2) Les articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs sont-ils contraires aux articles 10 et 11 de la Constitution, lus isolément ou éventuellement combinés avec le principe du secret du vote qui préside à l'adoption de certaines décisions administratives par des organes collégiaux et avec l'article 100, alinéa 4, de la Nouvelle Loi communale, en ce qu'ils exigeraient d'un Conseil communal qui a dû se prononcer sur la base d'un scrutin secret d'indiquer, dans le corps de l'acte à titre de motivation formelle, l'ensemble des raisons pour lesquelles, dans le cadre d'une comparaison de titres et mérites de candidats au profil assez proche, il a opté pour l'un des candidats et pas pour les autres ?

3) Les articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs sont-ils contraires aux articles 10 et 11 de la Constitution, lus isolément ou éventuellement combinés avec le principe du secret du vote qui préside à l'adoption de certaines décisions administratives par des organes collégiaux et avec l'article 100, alinéa 4, de la Nouvelle Loi communale, en ce qu'ils rendraient irrégulière, sur la base d'une insuffisance de motivation formelle, une décision d'un Conseil communal, prise sur la base de l'article 100, alinéa 4, de la Nouvelle Loi communale, qui, à l'issue d'une comparaison des titres et mérites entre deux candidats au profil assez proche, s'est prononcé dans un sens différent de celui retenu à l'issue d'une précédente comparaison de leurs titres et mérites, pour la seule raison que l'acte n'indique pas explicitement les motifs qui ont amené le Conseil communal à changer d'avis ? ».

(...)

III. En droit

(...)

B.1.1. Les articles 1er à 4 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs disposent :

« Art. 1er. Pour l'application de la présente loi, il y a lieu d'entendre par :

- Acte administratif :

L'acte juridique unilatéral de portée individuelle émanant d'une autorité administrative et qui a pour but de produire des effets juridiques à l'égard d'un ou de plusieurs administrés ou d'une autre autorité administrative;

- Autorité administrative :

Les autorités administratives au sens de l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat;

- Administré :

Toute personne physique ou morale dans ses rapports avec les autorités administratives.

Art. 2. Les actes administratifs des autorités administratives visées à l'article premier doivent faire l'objet d'une motivation formelle.

Art. 3. La motivation exigée consiste en l'indication, dans l'acte, des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision. Elle doit être adéquate.

Art. 4. L'obligation de motiver imposée par la présente loi ne s'impose pas lorsque l'indication des motifs de l'acte peut :

1° compromettre la sécurité extérieure de l'Etat;

2° porter atteinte à l'ordre public;

3° violer le droit au respect de la vie privée;

4° constituer une violation des dispositions de matière de secret professionnel ».

B.1.2. L'article 100, alinéa 4, de la Nouvelle loi communale, devenu l'article L1122-27 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation en Région wallonne, dispose :

« Seules les présentations de candidats, les nominations aux emplois, les mises en disponibilité, les suspensions préventives dans l'intérêt du service et les sanctions disciplinaires, font l'objet d'un scrutin secret, à la majorité absolue des suffrages ».

B.2. Il se déduit des éléments de la cause et de la motivation de la décision de renvoi que la Cour est interrogée sur le point de savoir si les articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 précitée violent les articles 10 et 11 de la Constitution s'ils sont interprétés comme exigeant qu'une décision adoptée au scrutin secret par un organe collégial en application de l'article 100, alinéa 4, de la Nouvelle loi communale doit indiquer les motifs pour lesquels cet organe a été amené, s'il s'agit comme en l'espèce d'un acte de nomination, à préférer un candidat plutôt qu'un autre.

B.3.1. Les avantages de la motivation formelle sont ainsi décrits dans les travaux préparatoires de la loi du 29 juillet 1991 :

« A l'administré, la motivation procure la possibilité d'être informé des motifs de l'acte administratif en même temps qu'elle lui permet de pouvoir discuter en toute connaissance de cause avec son auteur, de manière à éventuellement pouvoir ' aménager ' la décision. En cas de recours, le requérant informé des motifs d'un acte contesté sera plus à même d'organiser ses moyens. Enfin, elle constitue le gage d'un examen sérieux et impartial de l'affaire.

Envisagée du côté de l'administration, la motivation a pour effet de rendre les relations avec les administrés plus aisées en permettant à l'autorité d'user de plus de persuasion que de coercition. De plus, elle facilite le contrôle exercé par l'autorité supérieure ou de tutelle sur l'autorité subordonnée » (Doc. parl., Sénat, S.E. 1988, n° 215-1, pp. 1 et 2).

Les mêmes travaux préparatoires exposent, dans les termes suivants, le but poursuivi par la proposition de loi :

« L'auteur de la présente proposition entend poursuivre le but d'introduire dans le système administratif belge une législation autonome visant à ériger en principe général l'obligation de motiver formellement les actes des autorités administrative, obligation qui constitue la contrepartie de ce droit fondamental qu'a l'administré d'être informé des motifs ayant conduit à la décision le concernant » (ibid., p. 8).

B.3.2. Il ressort des travaux préparatoires de la loi précitée que cette obligation de motivation formelle, comme l'a rappelé le Conseil d'Etat à plusieurs reprises, concerne également les décisions prises à la suite d'un scrutin secret (ibid., n° 215-3, pp. 21 et 22).

Dans l'avis qu'il a rendu sur une proposition de loi qui visait à modifier la loi du 29 juillet 1991 précitée, pour exclure de son champ d'application les actes administratifs pour l'adoption desquels la loi prévoit un scrutin secret, proposition de loi qui n'a pas été adoptée, le Conseil d'Etat a rappelé :

« Le but du vote secret est en effet de protéger les membres de l'organe collégial de toute pression intérieure ou extérieure ut singuli. Ce qui doit être tenu secret est la démarche individuelle qui a conduit chaque membre de l'organe collégial à voter comme il l'a fait. Celui-ci n'a donc pas à justifier les raisons de son vote, mais cela n'empêche pas que la décision prise à l'issue du vote doit pouvoir être justifiée par des motifs dégagés du dossier administratif (motivation matérielle), lesquels, en raison de l'obligation de motivation formelle, doivent en outre être indiqués dans la décision » (Doc. parl., Chambre, 2002-2003, DOC 50-2336/002, p. 7).

B.4. La situation de l'organe collégial qui est tenu d'adopter une décision à l'issue d'un vote secret, en application de l'article 100, alinéa 4, de la Nouvelle loi communale, n'est pas essentiellement différente, au regard de l'obligation de motivation des actes administratifs, de celle des organes individuels ou collégiaux des autorités administratives qui prennent des décisions à la suite de délibérations qui ne sont pas secrètes. S'il est exact que le scrutin secret s'oppose à la divulgation des opinions personnelles de chaque membre du conseil communal, il n'est pas incompatible avec cette exigence que la décision adoptée par l'organe collégial lui-même indique les motifs qui la sous-tendent. En effet, motiver formellement un acte administratif individuel consiste en l'indication, dans l'acte, des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision et non dans une juxtaposition des opinions individuelles de chaque membre de l'organe collégial. L'obligation légale du vote secret n'est pas énervée par l'obligation légale de motiver formellement la décision administrative collégiale ainsi adoptée.

B.5. La généralisation de l'obligation de motivation formelle pour les autorités administratives instituée par la loi du 29 juillet 1991 est un droit de l'administré, auquel est ainsi offerte une garantie supplémentaire contre les actes administratifs de portée individuelle qui seraient arbitraires.

Compte tenu de l'objectif poursuivi par la loi du 29 juillet 1991 mentionné en B.3.1 et B.3.2, il ne peut être admis qu'une personne qui s'est portée candidate pour un emploi soit privée en tout ou en partie de connaître les motifs qui sous-tendent une décision qui la concerne pour la seule raison que cette décision a été adoptée au scrutin secret. Elle est en effet dans la même situation que tout autre administré ayant posé sa candidature à une nomination.

B.6. Les questions préjudicielles appellent une réponse négative.

Par ces motifs,

la Cour

dit pour droit :

Les articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs ne violent pas les articles 10 et 11 de la Constitution.

Ainsi prononcé en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 18 mai 2011.

Le greffier,

P.-Y. Dutilleux.

Le président,

R. Henneuse.

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  • Questions préjudicielles concernant les articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, posées par la Cour d'appel de Mons. Droit administratif

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