- Arrêt of January 11, 2012

11/01/2012 - 1/2012

Case law

Summary

Sommaire 1

La Cour dit pour droit :

- En ce qu'il impose à un étranger d'être admis ou autorisé à séjourner en Belgique ou à s'y établir, conformément aux dispositions de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, l'article 1er, alinéa 8, de la loi du 20 juillet 1971 instituant des prestations familiales garanties ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution.

- La loi du 15 décembre 1980 précitée viole les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'elle ne prévoit pas que les apatrides reconnus en Belgique dont il est constaté qu'ils ont involontairement perdu leur nationalité et qu'ils démontrent qu'ils ne peuvent obtenir un titre de séjour légal et durable dans un autre Etat avec lequel ils auraient des liens ont un droit de séjour comparable à celui dont bénéficient les réfugiés en vertu de l'article 49 de cette loi.


Arrêt - Integral text

La Cour constitutionnelle,

composée des présidents R. Henneuse et M. Bossuyt, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul et F. Daoût, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président R. Henneuse,

après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant :

I. Objet des questions préjudicielles et procédure

Par jugement du 23 novembre 2010 en cause de R.T. contre l'Office national d'allocations familiales pour travailleurs salariés, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 29 novembre 2010, le Tribunal du travail de Liège a posé les questions préjudicielles suivantes :

« L'article 1er, alinéa 8, de la loi du 20 juillet 1971 instituant des prestations familiales garanties, interprété comme s'appliquant aux apatrides dont il est constaté qu'ils ont involontairement perdu leur nationalité et qui démontrent qu'ils ne peuvent obtenir un titre de séjour légal et durable dans un autre Etat avec lequel ils auraient des liens, viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, lus isolément ou en combinaison avec les articles 2.2 et 26.1 de la Convention internationale du 20 novembre 1989 relative aux droits de l'enfant, en ce qu'il traite de la même manière les apatrides reconnus et les autres catégories étrangers, exigeant d'eux, pour l'octroi du droit aux prestations familiales garanties, qu'ils soient admis ou autorisés à séjourner en Belgique conformément à la loi du 15 décembre 1980, faisant ainsi abstraction de leur spécificité, la Belgique s'étant reconnue à leur égard par la Convention de New York du 28 septembre 1954, relative au statut des apatrides, des devoirs similaires à ceux qu'elle s'est reconnue envers les réfugiés par la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, sans pour autant s'en acquitter de manière équivalente, et appliquant ainsi de manière discriminatoire les garanties supranationales ?

En cas de réponse négative à cette première question, la réponse est-elle identique lorsque l'enfant pour lequel les prestations familiales garanties sont demandées, est de nationalité belge ? ».

(...)

III. En droit

(...)

B.1. Le juge a quo interroge la Cour sur la compatibilité, avec les articles 10 et 11 de la Constitution, lus isolément ou en combinaison avec les articles 2, paragraphe 2, et 26, paragraphe 1, de la Convention relative aux droits de l'enfant, de l'article 1er, alinéa 8, de la loi du 20 juillet 1971 instituant des prestations familiales garanties, interprété comme s'appliquant aux apatrides dont il est constaté qu'ils ont involontairement perdu leur nationalité et qui démontrent qu'ils ne peuvent obtenir un titre de séjour légal et durable dans un autre Etat avec lequel ils auraient des liens.

B.2. L'article 1er de la loi du 20 juillet 1971 instituant des prestations familiales garanties dispose :

« Sans préjudice des dispositions de l'article 10, les prestations familiales sont accordées, dans les conditions fixées par ou en vertu de la présente loi, en faveur de l'enfant qui est exclusivement ou principalement à la charge d'une personne physique qui réside en Belgique.

La perception par l'enfant d'une indemnité visée dans la loi du 3 juillet 2005 relative aux droits des volontaires n'empêche pas l'octroi de prestations familiales.

L'enfant demeure à charge lorsqu'il accomplit un engagement volontaire militaire, jusqu'au premier jour du sixième mois calendrier qui suit le mois au cours duquel le militaire souscrit l'engagement visé à l'article 21, alinéa 2, de la loi du 10 janvier 2010 instituant l'engagement volontaire militaire et modifiant diverses lois applicables au personnel militaire. Il en va de même quand il effectue un service volontaire d'utilité collective en vertu de la loi du 11 avril 2003 instituant un service volontaire d'utilité collective.

Un enfant est considéré comme étant principalement à charge de la personne physique visée à l'alinéa 1er si cette personne supporte plus de la moitié du coût d'entretien de l'enfant.

Jusqu'à preuve du contraire, la personne physique est présumée remplir cette condition, s'il résulte d'une inscription au registre de la population, au registre des étrangers ou au Registre national des personnes physiques que l'enfant fait partie de son ménage. Cette présomption ne peut être renversée au motif que l'enfant a droit à l'intégration sociale en vertu de la loi du 26 mai 2002 concernant le droit à l'intégration sociale.

La personne physique visée à l'alinéa 1er doit avoir résidé effectivement en Belgique de manière non interrompue pendant au moins les cinq dernières années qui précèdent l'introduction de la demande de prestations familiales garanties.

Sont dispensés de cette condition :

1° la personne qui tombe sous l'application du Règlement (CEE) n° 1408/71 du 14 juin 1971 du Conseil des Communautés européennes relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés, ainsi qu'aux membres de leur famille, qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté;

2° l'apatride;

3° le réfugié au sens de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers;

4° la personne non visée au 1° qui est ressortissante d'un Etat qui a ratifié la Charte sociale européenne ou la Charte sociale européenne révisée;

5° la personne qui demande les prestations familiales garanties en faveur d'un enfant :

a) ressortissant d'un Etat auquel s'applique le Règlement (CEE) n° 1408/71 du 14 juin 1971 du Conseil des Communautés européennes relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés, ainsi qu'aux membres de leur famille, qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, ou, à défaut, ressortissant d'un Etat qui a ratifié la Charte sociale européenne ou la Charte sociale européenne révisée;

b) ou apatride ou réfugié au sens de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers.

Si la personne physique visée à l'alinéa 1er est étrangère, elle doit être admise ou autorisée à séjourner en Belgique ou à s'y établir, conformément aux dispositions de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers.

Les prestations familiales comprennent :

1° les allocations familiales;

2° l'allocation supplémentaire en fonction de l'âge;

3° l'allocation de naissance;

4° l'allocation spéciale visée à l'article 10;

5° la prime d'adoption;

6° le supplément d'âge annuel;

7° Le supplément mensuel.

Le Roi peut octroyer d'autres allocations lorsque et dans la mesure où ces allocations sont également octroyées dans le régime des prestations familiales pour travailleurs indépendants ».

B.3.1. Il ressort des faits de la cause soumise au juge a quo, des motifs de la décision de renvoi et du libellé des questions préjudicielles que, dans un premier temps, la Cour est invitée à statuer sur la compatibilité, avec les articles 10 et 11 de la Constitution, lus isolément ou en combinaison avec les articles 2, paragraphe 2, et 26, paragraphe 1er, de la Convention relative aux droits de l'enfant, de l'alinéa 8 de l'article 1er précité, en ce qu'il impose à une personne physique apatride se trouvant dans la situation visée en B.1 et ayant la charge de deux enfants d'être admise ou autorisée à séjourner en Belgique ou à s'y établir, conformément aux dispositions de la loi du 15 décembre 1980 précitée, pour pouvoir obtenir des prestations familiales garanties au bénéfice de ses enfants.

En cas de réponse négative à cette première question, le juge a quo demande si la réponse de la Cour est identique lorsque l'enfant, pour lequel les prestations familiales garanties sont demandées, est de nationalité belge.

B.3.2. Bien que la première question préjudicielle porte sur une identité de traitement entre les apatrides et les autres catégories d'étrangers, il ressort du libellé de cette question et des motifs de la décision de renvoi qu'elle concerne la différence de traitement entre les apatrides se trouvant dans la situation visée en B.1 et les réfugiés en ce que la première catégorie d'étrangers, contrairement à la seconde, ne remplit pas la condition de séjour régulier fixée par la disposition en cause.

Le juge a quo souligne que la Belgique est tenue à l'égard des apatrides par la Convention du 28 septembre 1954 relative au statut des apatrides, qui impose des devoirs similaires à ceux qui sont dus aux réfugiés sur la base de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés.

B.4. Pour répondre à la première question préjudicielle, il y a lieu d'examiner si la condition retenue par le législateur, exigeant pour l'attributaire apatride visé en B.1 un séjour conforme à la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, est justifiée au regard du but poursuivi par le législateur et s'il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre le moyen employé et le but visé.

B.5.1. Il ressort des travaux préparatoires de la loi du 20 juillet 1971 que l'objectif poursuivi par le législateur était d'instaurer un régime résiduaire dans le secteur des allocations familiales :

« [...] dans l'état actuel de la législation, certains enfants ne peuvent bénéficier des allocations familiales du fait qu'il n'y a, de leur chef, aucun attributaire, ni dans le régime des salariés ou des employés, ni dans celui des indépendants. D'où la nécessité de créer un régime résiduaire dans le secteur des allocations familiales » (Doc. parl., Sénat, 1970-1971, n° 576, rapport, p. 1).

B.5.2. Dès lors que le législateur visait, par l'instauration de prestations familiales garanties, à instituer un régime résiduaire permettant d'assurer le bénéfice des prestations familiales en faveur des enfants qui ne relèvent pas d'un régime obligatoire, la question se pose de savoir si la mesure aboutissant à ne pas accorder, sans aucune exception, le bénéfice de cette législation en faveur d'enfants à charge d'une personne apatride qui n'est pas admise ou autorisée à séjourner en Belgique ou à s'y établir, conformément à la loi du 15 décembre 1980, ne va pas à l'encontre de l'objectif précité.

B.5.3. Ainsi que la Cour l'a déjà observé dans ses arrêts nos 110/2006 du 28 juin 2006 et 48/2010 du 29 avril 2010, le législateur a pu, eu égard au caractère non contributif du régime résiduaire, en subordonner le bénéfice à l'existence d'un lien suffisant avec la Belgique. Les articles 1er et 2 de la loi du 20 juillet 1971, nonobstant les modifications successives, ont toujours imposé des conditions - nationalité ou résidence - d'obtention des prestations familiales garanties. La loi du 29 avril 1996 dont est issue la disposition en cause n'a tempéré ces exigences que pour traiter de manière identique les Belges et les ressortissants de l'Espace économique européen (Doc. parl., Chambre, 1995-1996, n° 352/1, p. 40) ainsi que les apatrides et les réfugiés.

Dans son arrêt n° 110/2006 du 28 juin 2006, confirmé par son arrêt n° 48/2010 du 29 avril 2010, la Cour a jugé que le législateur pouvait subordonner le bénéfice du régime résiduaire à la condition d'un séjour régulier en Belgique.

B.6. Selon l'article 49 de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, les personnes qui sont considérées comme réfugiés au sens de cette loi sont admises au séjour ou à l'établissement dans le Royaume. Elles remplissent de ce fait la condition fixée par la disposition en cause pour obtenir le bénéfice des prestations familiales. En revanche, une telle disposition n'existe pas pour les apatrides.

B.7. La Cour doit examiner si la disposition en cause est raisonnablement justifiée, en ce qu'en exigeant de tous les attributaires de prestations familiales un séjour légal, elle a pour effet de traiter de manière différente ces attributaires, selon qu'ils sont réfugiés ou apatrides.

B.8. La situation des apatrides en droit international est réglée par la Convention de New York relative au statut des apatrides du 28 septembre 1954, approuvée par la loi du 12 mai 1960 (ci-après : la Convention de New York); celle des réfugiés l'est par la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, approuvée par la loi du 26 juin 1953 (ci-après : la Convention de Genève).

Les deux conventions, qui procèdent, historiquement, de la même démarche, contiennent des dispositions dont la portée est similaire à plusieurs égards. En vertu de l'article 7, paragraphe 1, de la Convention de Genève et de l'article 7, paragraphe 1, de la Convention de New York, la Belgique accorde aux réfugiés et aux apatrides le régime qu'elle accorde aux étrangers en général. En vertu des articles 23 et 24 de la Convention de New York et des articles 23 et 24 de la Convention de Genève, la Belgique doit accorder aux réfugiés résidant régulièrement sur son territoire et aux apatrides résidant régulièrement sur son territoire le même traitement qu'aux nationaux en matière de législation du travail et de sécurité sociale et en matière d'assistance publique; ni les uns, ni les autres ne peuvent, s'ils résident régulièrement sur le territoire, être expulsés, sauf pour des raisons de sécurité nationale ou d'ordre public (article 31 de la Convention de New York et article 32 de la Convention de Genève). Aucune des deux conventions ne reconnaît aux personnes qu'elles visent le droit de séjour sur le territoire de l'Etat qui les reconnaît comme réfugiés ou comme apatrides.

B.9. Les apatrides reconnus et les réfugiés reconnus se trouvent ainsi dans des situations largement comparables, compte tenu non seulement de ce que prévoient ces dispositions, mais aussi de ce qu'en leur accordant la reconnaissance en qualité, selon le cas, d'apatride ou de réfugié, l'autorité se reconnaît des devoirs vis-à-vis des intéressés.

B.10. Lorsqu'il est constaté que l'apatride s'est vu reconnaître cette qualité parce qu'il a involontairement perdu sa nationalité et qu'il démontre qu'il ne peut obtenir un titre de séjour légal et durable dans un autre Etat avec lequel il aurait des liens, la situation dans laquelle il se trouve est de nature à porter une atteinte discriminatoire à ses droits fondamentaux.

Il en résulte que la différence de traitement entre l'apatride qui se trouve sur le territoire belge dans une telle situation et le réfugié reconnu n'est pas raisonnablement justifiée.

B.11. Comme la Cour l'a constaté dans son arrêt n° 198/2009 du 17 décembre 2009, cette discrimination ne provient pas de l'article 49 de la loi du 15 décembre 1980, qui ne concerne que les réfugiés reconnus en Belgique, mais de l'absence d'une disposition législative accordant aux apatrides reconnus en Belgique, visés en B.1, un droit de séjour comparable à celui dont bénéficient ces réfugiés. La Cour relève que le législateur n'a pas remédié à cette lacune en adoptant pour ces apatrides reconnus une disposition équivalente à l'article 49 de la loi du 15 décembre 1980.

La discrimination entre les réfugiés et ces apatrides ne trouve pas non plus son origine dans l'article 1er, alinéa 8, de la loi du 20 juillet 1971 instituant des prestations familiales garanties. C'est la loi du 15 décembre 1980 qui n'est pas compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution, en ce qu'elle ne prévoit pas, dans une disposition analogue à son article 49, que les apatrides reconnus en Belgique visés en B.1 ont un droit de séjour comparable à celui dont bénéficient les réfugiés.

B.12.1. Il appartient au législateur de fixer les conditions selon lesquelles les catégories déterminées d'apatrides peuvent obtenir un titre de séjour en Belgique.

B.12.2. Dans l'attente de cette intervention législative qui a trait à la loi du 15 décembre 1980, il appartient au juge a quo de mettre fin aux conséquences, pour ce qui est de la disposition en cause, de l'inconstitutionnalité constatée en B.11, ce constat étant exprimé en des termes suffisamment précis et complets. Par conséquent, il revient aux juridictions du travail saisies d'un refus d'accorder des prestations familiales garanties en faveur d'un enfant qui est à charge d'un apatride reconnu dont elles constatent qu'il a involontairement perdu sa nationalité et qu'il démontre qu'il ne peut obtenir un titre de séjour légal et durable dans un autre Etat avec lequel il aurait des liens, d'octroyer à cet enfant le droit aux prestations familiales en cause nonobstant le fait que la personne apatride à la charge de qui il se trouve n'est pas encore admise ou autorisée à séjourner sur le territoire belge.

B.13. En conséquence, la seconde question préjudicielle n'appelle pas de réponse.

Par ces motifs,

la Cour

dit pour droit :

- En ce qu'il impose à un étranger d'être admis ou autorisé à séjourner en Belgique ou à s'y établir, conformément aux dispositions de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, l'article 1er, alinéa 8, de la loi du 20 juillet 1971 instituant des prestations familiales garanties ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution.

- La loi du 15 décembre 1980 précitée viole les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'elle ne prévoit pas que les apatrides reconnus en Belgique dont il est constaté qu'ils ont involontairement perdu leur nationalité et qu'ils démontrent qu'ils ne peuvent obtenir un titre de séjour légal et durable dans un autre Etat avec lequel ils auraient des liens ont un droit de séjour comparable à celui dont bénéficient les réfugiés en vertu de l'article 49 de cette loi.

Ainsi prononcé en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 11 janvier 2012.

Le greffier,

P.-Y. Dutilleux.

Le président,

R. Henneuse.

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  • Questions préjudicielles relatives à l'article 1er, alinéa 8, de la loi du 20 juillet 1971 instituant des prestations familiales garanties, posées par le Tribunal du travail de Liège. Droit social

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