- Arrêt of August 9, 2012

09/08/2012 - 101/2012

Case law

Summary

Sommaire 1

La Cour dit pour droit :

L'article 7, § 3, de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution.


Arrêt - Integral text

La Cour constitutionnelle,

composée des présidents R. Henneuse et M. Bossuyt, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul et F. Daoût, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président R. Henneuse,

après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant :

I. Objet de la question préjudicielle et procédure

Par arrêt du 5 septembre 2011 en cause de l'Etat belge contre H.A., dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 9 septembre 2011, la Cour du travail de Bruxelles a posé la question préjudicielle suivante :

« L'article 7, § 3, de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'il traite différemment les personnes handicapées qui forment un ménage avec un parent ou un allié au premier, deuxième ou troisième degré, d'une part, et celles qui forment un ménage avec un tiers, d'autre part, et ceci sans que cette différence de traitement atteigne son objectif dans l'hypothèse où le parent ou l'allié avec qui la personne handicapée vit ne bénéficie pas de ressources à prendre en considération pour le calcul de l'allocation de remplacement de revenus ? ».

(...)

III. En droit

(...)

B.1. L'article 7 de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées dispose :

« § 1er. Les allocations visées à l'article 1er ne peuvent être accordées que si le montant du revenu de la personne handicapée et le montant du revenu de la personne avec laquelle elle forme un ménage ne dépassent pas le montant des allocations visé à l'article 6.

Le Roi détermine, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, ce qu'il faut entendre par ' revenu ' et par qui, selon quels critères et de quelle manière le montant doit en être fixé.

Le Roi peut, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, déterminer que certains revenus ou parties de revenus, dans les conditions qu'Il détermine, ne sont que partiellement ou ne sont pas pris en considération. Il peut opérer une distinction en fonction du fait qu'il s'agit d'une allocation de remplacement de revenus, d'une allocation d'intégration ou d'une allocation pour l'aide aux personnes âgées. Il peut aussi opérer une distinction en fonction de l'appartenance du bénéficiaire à la catégorie A, B ou C, en fonction du degré d'autonomie de la personne handicapée, en fonction du fait qu'il s'agit du revenu de la personne handicapée elle-même ou du revenu de la personne avec laquelle elle forme un ménage, ou en fonction de l'origine des revenus.

§ 2. La personne handicapée et la personne avec laquelle elle forme un ménage, sont tenues de faire valoir leurs droits :

1° aux prestations et indemnités auxquelles elle peut prétendre en vertu d'une autre législation belge ou étrangère ou en vertu de règles applicables au personnel d'une institution internationale publique, et qui trouvent leur fondement dans une limitation de la capacité de gain, dans un manque ou une réduction de l'autonomie ou dans les articles 1382 et suivants du Code civil relatifs à la responsabilité civile;

2° à des prestations sociales relatives à la maladie et l'invalidité, au chômage, aux accidents du travail, aux maladies professionnelles, aux pensions de retraite et de survie, à la garantie de revenus aux personnes âgées et au revenu garanti pour personnes âgées.

§ 3. Il y [a] lieu d'entendre par ' ménage ' toute cohabitation de deux personnes qui ne sont pas parentes ou alliées au premier, deuxième ou troisième degré.

L'existence d'un ménage est présumée lorsque deux personnes au moins qui ne sont pas parentes ou alliées au premier, deuxième ou troisième degré, ont leur résidence principale à la même adresse. La preuve du contraire peut être apportée par tous les moyens possibles par la personne handicapée ou par la direction d'administration des prestations aux personnes handicapées.

Cependant, si un des membres du ménage est détenu en prison ou dans un établissement de défense sociale, le ménage cesse d'exister.

§ 4. Les allocations visées à l'article 1er peuvent être accordées au demandeur à titre d'avance sur les prestations et indemnités visées au § 2.

Le Roi détermine, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, dans quelles conditions, selon quelles modalités et jusqu'à concurrence de quel montant ces avances peuvent être accordées, ainsi que leur mode de récupération. Le service ou l'organisme payeur est subrogé aux droits du bénéficiaire jusqu'à concurrence du montant des avances versées ».

B.2.1. La juridiction a quo demande à la Cour si le paragraphe 3 de cette disposition est compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'il crée une différence de traitement entre les personnes handicapées qui forment un ménage avec un parent ou un allié au premier, deuxième ou troisième degré, d'une part, et celles qui forment un ménage avec un tiers, d'autre part, dans l'hypothèse où le parent ou l'allié avec qui la personne handicapée vit ne bénéficie pas de ressources à prendre en considération pour le calcul de l'allocation de remplacement de revenus.

B.2.2. Il ressort de l'exposé des faits et de la motivation de la décision de renvoi que le juge a quo est saisi d'un litige qui concerne une personne handicapée qui ne peut pas vivre seule en raison de son handicap et qui forme un ménage avec un parent au deuxième degré qui bénéficie du revenu d'intégration sociale.

La Cour limite son examen à cette hypothèse particulière.

B.3.1. Aux termes des articles 1er et 2 de la loi du 27 février 1987 précitée, les personnes handicapées peuvent se voir accorder trois types d'allocation : l'allocation de remplacement de revenus, accordée à la personne handicapée, âgée de 21 à 65 ans, dont l'état physique ou psychique a réduit dans une mesure importante la capacité de gain;

l'allocation d'intégration, accordée à la personne handicapée, âgée de 21 à 65 ans, dont le manque ou la réduction d'autonomie est établi; l'allocation pour l'aide aux personnes âgées, accordée à la personne handicapée d'au moins 65 ans dont le manque ou la réduction d'autonomie est établi.

Ces allocations constituent une aide financière, dont le montant doit garantir en priorité la sécurité d'existence des moins favorisés. Le montant de ces allocations est déterminé par l'article 6 de la loi du 27 février 1987. Selon le paragraphe 1er de cet article, le montant de base de l'allocation de remplacement de revenus est octroyé aux personnes appartenant à la catégorie A. Ce montant est augmenté de 50 p.c. pour les personnes appartenant à la catégorie B, et de 100 p.c. pour les personnes appartenant à la catégorie C. Le Roi détermine les personnes qui appartiennent aux catégories A, B et C (article 6, § 1er, alinéa 2, de la loi du 27 février 1987).

Les dépenses découlant de cette loi sont à charge de l'Etat (article 22).

B.3.2. Sur la base des articles 6 et 7 de la loi, l'article 4 de l'arrêté royal du 6 juillet 1987 relatif à l'allocation de remplacement de revenus et à l'allocation d'intégration définit les catégories A, B et C de la manière suivante :

« Pour l'application de la loi, il y a lieu d'entendre par :

1° catégorie A : les personnes handicapées qui n'appartiennent ni à la catégorie B ni à la catégorie C;

2° catégorie B : les personnes handicapées qui :

- soit vivent seules;

- soit séjournent nuit et jour dans une institution de soins depuis trois mois au moins et n'appartenaient pas à la catégorie C auparavant.

3° catégorie C : les personnes handicapées qui :

- soit sont établies en ménage;

- soit ont un ou plusieurs enfants à charge ».

B.4.1. Tel qu'il a été modifié par l'article 157 de la loi-programme du 9 juillet 2004, l'article 7, § 1er, de la loi du 27 février 1987 dispose que les allocations aux personnes handicapées ne peuvent être accordées que « si le montant du revenu de la personne handicapée et le montant du revenu de la personne avec laquelle elle forme un ménage ne dépassent pas le montant des allocations visé à l'article 6 ».

Le législateur entend par « ménage » « toute cohabitation de deux personnes qui ne sont pas parentes ou alliées au premier, deuxième ou troisième degré » (article 7, § 3, alinéa 1er). « L'existence d'un ménage est présumée lorsque deux personnes au moins qui ne sont pas parentes ou alliées au premier, deuxième ou troisième degré, ont leur résidence principale à la même adresse. La preuve du contraire peut être apportée par tous les moyens possibles par la personne handicapée ou par la direction d'administration des prestations aux personnes handicapées » (article 7, § 3, alinéa 2).

B.4.2. L'article 8, § 1er, alinéas 1er et 2, de l'arrêté royal du 6 juillet 1987 précité dispose :

« En ce qui concerne l'allocation de remplacement de revenus et l'allocation d'intégration, on entend par revenu les revenus de la personne handicapée et les revenus de la personne avec laquelle elle forme un ménage.

Les revenus annuels d'une année sont les revenus imposables globalement et distinctement pris en considération pour l'imposition en matière d'impôt des personnes physiques et taxes additionnelles ».

B.4.3. Etant donné que le revenu d'intégration sociale ne constitue pas un revenu qui est pris en considération pour l'imposition en matière d'impôt des personnes physiques, il n'y a pas lieu d'en tenir compte pour la détermination de l'allocation de remplacement de revenu d'une personne handicapée.

B.5.1. L'article 6, §§ 1er et 2, de la loi du 27 février 1987 précisait, avant qu'il soit remplacé par l'article 120 de la loi-programme (I) du 24 décembre 2002, que « le Roi fixe par arrêté délibéré en Conseil des ministres le montant des allocations » et que « le montant de l'allocation de remplacement de revenus peut varier selon que le bénéficiaire a des personnes à charge, est isolé ou cohabitant ». Le Roi devait déterminer ce qu'on entend par « bénéficiaire ayant des personnes à charge », « bénéficiaire isolé » et « bénéficiaire cohabitant ».

B.5.2. La loi-programme (I) du 24 décembre 2002 abandonne la répartition en « bénéficiaire ayant des personnes à charge », « bénéficiaire isolé » et « bénéficiaire cohabitant » et opte pour une répartition abstraite (A, B et C) « en vue d'éviter toute confusion entre la signification des notions juridiques et la signification de ces mêmes concepts dans le langage courant » (Doc. parl., Chambre, 2002-2003, DOC 50-2124/001, p. 87). Il ressort des travaux préparatoires de la loi-programme (I) du 24 décembre 2002 que le législateur entendait ainsi adapter les critères et les modalités d'octroi des allocations aux personnes handicapées aux formes actuelles de cohabitation (ibid.).

B.5.3. En lien avec ce qui précède, l'article 7, § 1er, de la loi du 27 février 1987, remplacé par l'article 121 de la loi-programme (I) du 24 décembre 2002, précisait que les allocations ne peuvent être accordées que si le montant du revenu de la personne handicapée et le montant du revenu des personnes avec lesquelles elle forme un ménage ne dépassent pas le montant des allocations visé à l'article 6. Les travaux préparatoires précisent à cet égard :

« Une modification importante dans cet ordre d'idées [est] l'instauration de la notion de ' ménage ' (article 134). Etant donné que les allocations aux personnes handicapées sont par principe un régime d'assistance, le lien avec les revenus dont la personne handicapée peut disposer est essentiel. Ses revenus propres ne sont pas uniquement visés, mais également ceux des personnes avec lesquelles il est établi en ménage. Dans la présente réglementation, le ménage est dès lors considéré comme une entité économique. Dans la plupart des cas, cette approche correspond à l'approche actuelle mais dans certains cas une correction est apportée, d'autant plus que le concept de ' ménage ' ne fait pas de distinction selon le sexe des personnes concernées. Une discrimination est ainsi éliminée » (Doc. parl., Chambre, 2002-2003, DOC 50-2124/001, p. 88).

B.5.4. L'article 7, § 3, de la loi du 27 février 1987, remplacé par l'article 121 de la loi-programme (I) du 24 décembre 2002, précisait qu'« il y a lieu d'entendre par ' ménage ' toute cohabitation de personnes qui forment une entité économique du simple fait que ces personnes supportent en commun, principalement, les frais journaliers pour assurer leur subsistance ».

B.5.5. Conscient que l'administration ne pouvait examiner chaque situation de vie particulière, le législateur a opté pour un système de présomption d'existence d'un ménage lorsque deux ou plusieurs personnes sont domiciliées à la même adresse, en laissant toutefois la possibilité à l'intéressé de démontrer par tous les moyens possibles que la situation de fait se distingue de la situation juridique dont témoigne le registre national (ibid., p. 92).

B.6.1. L'article 157 de la loi-programme du 9 juillet 2004 remplace la définition mentionnée en B.4.1 de ce qu'il y a lieu d'entendre par « ménage ». Depuis l'entrée en vigueur de cette disposition, l'article 7, § 3, alinéa 1er, de la loi du 27 février 1987 précise qu'« il y a lieu d'entendre par ' ménage ' toute cohabitation de deux personnes qui ne sont pas parentes ou alliées au premier, deuxième ou troisième degré ».

B.6.2. Il ressort des travaux préparatoires de la loi-programme du 9 juillet 2004 que le législateur a voulu encourager ainsi la prise en charge familiale, en excluant de la notion de « ménage » les parents et alliés au premier, deuxième ou troisième degré (Doc. parl, Chambre, 2003-2004, DOC 51-1138/001 et 51-1139/001, p. 92). L'exposé des motifs indique à cet égard :

« Le paragraphe 3 modifie en premier lieu la définition de ' ménage '. Un ménage est dorénavant défini comme une cohabitation de deux personnes qui ne sont pas parentes ou alliées au premier, deuxième ou troisième degré. Cela signifie que le point de départ de la Loi 2002 reste inchangé, dans le sens que la nature de la cohabitation (cohabitation avec quelqu'un du sexe opposé, ou non) n'est plus le facteur déterminant, ce qui évite nombre de discriminations. Par contre la définition de la Loi 2002 est bien limitée à la cohabitation de deux personnes, alors que dans la Loi 2002 un nombre illimité de personnes cohabitant pourraient être considéré dans le contexte du ' ménage '.

Pour mémoire. La loi modifiée définissait un ménage comme la cohabitation de personnes qui supportent en commun, principalement, les frais journaliers pour assurer leur subsistance, et ceci indépendamment du nombre de membres du ménage. Cela était une option défendable, puisqu'il n'appartenait pas au législateur de vérifier la nature de la cohabitation des personnes concernées : seule la donnée objective de la co-habitation semblait pertinente. Et il a paru pertinent, puisqu'il s'agit d'un régime d'assistance sociale. de considérer cette cohabitation comme une communauté de membres partageant les frais.

En outre : les arrêtés d'exécution disposaient que les revenus de tous les membres du ménage seraient à prendre en compte lors du calcul de l'allocation pour l'un entre eux (avec d'importantes exceptions sur cette règle, notamment en ce qui concerne les revenus des cohabitants qui sont alliés ou parents jusqu'au 3e degré). Cela était également défendable, étant donné que, vu la définition de ' ménage ' dans la loi, ces personnes subvenant en commun aux dépenses quotidiennes du ménage; ils contribuaient aux possibilités financières de ce ménage, ce qui constitue une importante donnée dans un régime d'assistance.

Toutefois, la conséquence était que cela rendait impossible pour certaines personnes de bénéficier d'une allocation, alors que l'objectif initial n'était pas du tout de l'exclure. Prenons le cas d'une personne âgée handicapée. A un certain moment il ne lui est plus possible de vivre de façon indépendante; sa fille décide alors de l'accueillir chez elle et donc de le soigner dans son ménage. Mais la fille cohabite avec un partenaire (et ils ne sont pas mariés). Les revenus du partenaire seront entièrement pris en compte pour le calcul de l'allocation du parent, avec comme conséquence la disparition de l'allocation. Cette disposition représenterait un frein pour la prise en charge familiale : la personne handicapée concernée semble être ' récompensée ' quand elle fait le choix pour le placement en institution, qui serait plus avantageux financièrement alors que de toute façon la personne handicapée serait à charge des pouvoirs publics.

De telles conséquences n'ont clairement pas été voulues par la Loi 2002. La modification actuelle résout des problèmes sans y introduire de nouveau de nouvelles discriminations » (ibid., pp. 91-92).

B.7.1. La réglementation relative aux allocations aux handicapés constitue un régime spécial d'aide sociale. Contrairement au régime traditionnel de sécurité sociale, lequel comporte le paiement de cotisations, ce régime spécial est entièrement financé par les ressources générales de l'Etat et tend à procurer un revenu fixé par la loi à ceux qui ne disposent pas à suffisance d'autres moyens de subsistance.

B.7.2. Il ressort des travaux préparatoires de la loi du 27 février 1987 que le législateur a entendu n'accorder les trois allocations visées par cette loi qu'aux handicapés dont le revenu n'excède pas un certain plafond. Ces allocations étant financées exclusivement par des deniers publics, le but poursuivi par le législateur était de les attribuer en priorité aux plus démunis (Doc. parl., Chambre, 1985-1986, n° 448/1, pp. 2 et 6).

B.7.3. Par son arrêt n° 65/2000 du 30 mai 2000, la Cour a jugé, sur cette base, que le législateur a pu raisonnablement considérer que, pour des raisons budgétaires, il tiendrait compte, pour le calcul du montant des allocations à octroyer à un handicapé marié ou formant un ménage, du revenu professionnel de son conjoint ou de la personne avec laquelle il forme un ménage.

B.7.4. Par son arrêt n° 170/2011 du 10 novembre 2011, la Cour a jugé que l'article 7 de la loi du 27 février 1987 ne comportait pas de violation des articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'il instaure une différence de traitement entre les personnes handicapées qui cohabitent avec une personne disposant de revenus, selon qu'elles forment ou non un ménage dans le sens de la disposition précitée.

B.8. En l'espèce, la Cour doit examiner si ce qui précède s'applique également lorsque le revenu de la personne avec qui la personne handicapée cohabite est le revenu d'intégration sociale et ce, vu le fait que pour le motif mentionné en B.4.3, il y a lieu de ne pas tenir compte du revenu d'intégration sociale dans le cadre de la détermination des allocations de remplacement de revenus d'une personne handicapée.

B.9.1. En permettant au Roi de traiter de manière distincte les personnes handicapées selon qu'elles cohabitent avec un parent ou allié au premier, deuxième ou troisième degré, d'une part, ou avec un tiers, d'autre part, le législateur a pris une mesure qui est, en principe, raisonnablement justifiée, compte tenu de l'objectif de solidarité qu'il poursuit dans un régime spécial d'aide sociale et compte tenu de son souci d'encourager la prise en charge familiale de la personne handicapée.

B.9.2. La Cour doit encore vérifier si cette mesure n'a pas des effets disproportionnés dans l'hypothèse qui lui est soumise, telle qu'elle est précisée en B.2.2.

B.9.3. Il ressort des travaux préparatoires mentionnés en B.6.2 qu'en excluant les parents et alliés au premier, deuxième ou troisième degré de la notion de « ménage » dans l'article 7, § 3, de la loi du 27 février 1987, le législateur a voulu encourager la solidarité familiale et entend éviter que les personnes handicapées qui cohabitent avec un parent ou un allié au premier, deuxième ou troisième degré ne bénéficient d'aucune allocation en raison du fait que le membre de la famille disposerait de revenus. Etant donné que par l'effet de la disposition en cause, les personnes handicapées qui cohabitent avec un parent ou un allié jusqu'au troisième degré ne forment pas un ménage, elles appartiennent à la catégorie A définie à l'article 4 de l'arrêté royal du 6 juillet 1987 et perçoivent le montant de base fixé à l'article 6 de la loi du 27 février 1987, quel que soit le revenu du parent ou de l'allié avec qui elles cohabitent. En outre, dès lors que la personne handicapée ne constitue pas, au sens de la législation sur le revenu d'intégration sociale, un ménage avec le parent ou l'allié jusqu'au troisième degré, les allocations de la personne handicapée ne peuvent être prises en considération pour le calcul du revenu d'intégration de ce parent ou allié qui ne peut être diminué de ce fait. Il résulte de la combinaison de ces deux législations que le législateur a adopté une mesure qui, compte tenu de l'objectif poursuivi, est raisonnablement justifiée.

B.10. La question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs

la Cour

dit pour droit :

L'article 7, § 3, de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution.

Ainsi prononcé en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 9 août 2012.

Le greffier,

F. Meersschaut

Le président,

R. Henneuse

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  • Question préjudicielle concernant l'article 7, § 3, de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées, posée par la Cour du travail de Bruxelles. Droit social

  • Sécurité sociale

  • Allocations aux personnes handicapées

  • Détermination de la catégorie de bénéficiaires

  • 1. Personnes handicapées qui cohabitent avec un parent ou un allié jusqu'au troisième degré

  • Parent au deuxième degré qui bénéficie du revenu d'intégration sociale

  • 2. Personnes handicapées qui forment un ménage avec un tiers.