- Arrêt of January 23, 2014

23/01/2014 - 6/2014

Case law

Summary

Sommaire 1

La Cour dit pour droit :

- Les articles 11 à 19 de l'ordonnance de la Commission communautaire commune du 24 avril 2008 relative aux établissements d'accueil ou d'hébergement pour personnes âgées ne violent pas les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec le décret d'Allarde des 2 et 17 mars 1791 et avec la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur.

- La deuxième question préjudicielle n'appelle pas de réponse.


Arrêt - Integral text

La Cour constitutionnelle,

composée des présidents J. Spreutels et A. Alen, des juges E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, F. Daoût et T. Giet, et, conformément à l'article 60bis de la loi du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, du président émérite M. Bossuyt, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président J. Spreutels,

après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant :

I. Objet des questions préjudicielles et procédure

Par arrêt n° 211.465 du 23 février 2011 en cause de l'ASBL « fédération des Maisons de Repos privées de Belgique (MR-MRS) » (en abrégé : « Femarbel ») contre la Commission communautaire commune, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 3 mars 2011, le Conseil d'Etat a posé les questions préjudicielles suivantes :

« 1. Les articles 11 à 19 de l'ordonnance de l'assemblée réunie de la Commission communautaire commune du 24 avril 2008 relative aux établissements d'accueil ou d'hébergement pour personnes âgées violent-ils les articles 10 et 11 de la Constitution combinés avec le décret d'Allarde des 2 et 17 mars 1791 et la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services du marché intérieur en ce qu'ils imposent aux résidences-services, aux centres d'accueil de jour et aux centres d'accueil de nuit d'obtenir une autorisation de fonctionnement provisoire puis un agrément pour pouvoir exercer leurs activités et les placent sur le même pied que d'autres catégories d'établissements pour personnes âgées objectivement différentes à savoir les maisons de repos, les centres de soins de jour, les établissements disposant de lits de courts séjours et les habitations pour personnes âgées qui, eux, ne sont pas soumis à ladite Directive ?

2. L'ordonnance du 24 avril 2008 relative aux établissements d'accueil ou d'hébergement pour personnes âgées viole-t-elle les articles 10 et 11 de la Constitution et les articles 6, § 1er, VI, alinéa 3, 20 et 78 de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980, lus isolément ou combinés avec le principe de la liberté de commerce et d'industrie consacré par le décret d'Allarde des 2 et 17 mars 1791 ainsi qu'avec les articles 43 et 49 du Traité CE et avec la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services du marché intérieur, en ce qu'elle prévoit que les résidences-services soumises au régime de la copropriété, les centres d'accueil de jour et les centres d'accueil de nuit font l'objet d'une programmation ?

3. L'article 11, alinéa 4 [lire : § 1er, alinéa 5], 8°, de l'ordonnance du 24 avril 2008 relative aux établissements d'accueil ou d'hébergement pour personnes âgées de la Commission communautaire commune viole-t-il les articles 128 et 138 de la Constitution et (...) l'article 6, § 1er, VI, alinéa 5, 3°, de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 en ce qu'il habilite le collège réuni à établir des règles complémentaires pour la fixation des prix facturés ? ».

Par arrêt interlocutoire n° 10/2012 du 25 janvier 2012, publié au Moniteur belge du 11 juin 2012, la Cour a posé à la Cour de justice de l'Union européenne la question préjudicielle suivante :

« Les services de soins de santé visés à l'article 2, paragraphe 2, f), et les services sociaux visés à l'article 2, paragraphe 2, j), de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 ' relative aux services dans le marché intérieur ' doivent-ils être interprétés en manière telle que seraient exclus du champ d'application de la directive les centres d'accueil de jour au sens de l'ordonnance de la Commission communautaire commune du 24 avril 2008 relative aux établissements d'accueil ou d'hébergement pour personnes âgées, en ce qu'ils fournissent des aides et des soins appropriés à la perte d'autonomie des personnes âgées, ainsi que les centres d'accueil de nuit au sens de la même ordonnance, en ce qu'ils fournissent des aides et des soins de santé qui ne peuvent être assurés aux personnes âgées par leurs proches de façon continue ? ».

Par arrêt du 11 juillet 2013 dans l'affaire C-57/12, la Cour de justice de l'Union européenne a répondu à la question.

(...)

III. En droit

(...)

B.1. Trois questions préjudicielles ont été posées à la Cour concernant l'ordonnance de la Commission communautaire commune (ci-après : COCOM) du 24 avril 2008 relative aux établissements d'accueil ou d'hébergement pour personnes âgées.

B.2.1. La troisième question portait sur la conformité de l'article 11, § 1er, alinéa 5, 8°, de l'ordonnance précitée aux règles répartitrices de compétence.

B.2.2. Par son arrêt n° 10/2012, du 25 janvier 2012, la Cour a dit pour droit que l'article 11, § 1er, alinéa 5, 8°, de l'ordonnance ne violait pas les articles 128 et 138 de la Constitution et l'article 6, § 1er, VI, alinéa 5, 3°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles.

B.3.1. La première question préjudicielle porte sur la compatibilité, avec les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec le décret d'Allarde des 2 et 17 mars 1791 et la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, des articles 11 à 19 de l'ordonnance en cause.

Le juge a quo interroge la Cour sur le fait que par l'effet des dispositions ordonnancielles en cause, les résidences services, les centres d'accueil de jour et les centres d'accueil de nuit doivent obtenir une autorisation de fonctionnement provisoire puis un agrément pour pouvoir exercer leurs activités, étant ainsi traités de manière identique à d'autres établissements pour personnes âgées qui se trouveraient dans des situations objectivement différentes, à savoir les maisons de repos, les centres de soins de jour, les établissements disposant de lits de court séjour et les habitations pour personnes âgées qui ne sont pas soumis à la directive précitée.

B.3.2. Dans la deuxième question préjudicielle, le juge a quo interroge la Cour sur la compatibilité de l'ordonnance en cause avec les articles 10 et 11 de la Constitution et avec les articles 6, § 1er, VI, alinéa 3, 20 et 78 de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980, lus isolément ou combinés avec le principe de la liberté de commerce et d'industrie consacré par le décret d'Allarde des 2 et 17 mars 1791 ainsi qu'avec les articles 43 et 49 du Traité CE (actuellement les articles 49 et 56 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne) et avec la directive 2006/123/CE, en ce que ladite ordonnance prévoit que les résidences-services soumises au régime de la copropriété, les centres d'accueil de jour et les centres d'accueil de nuit font l'objet d'une programmation.

Quant aux dispositions en cause

B.4.1. Les articles 11 à 19 de l'ordonnance en cause constituent le chapitre III de celle-ci, consacré à l'agrément des établissements d'accueil ou d'hébergement pour personnes âgées. Ils disposent :

« Art. 11. § 1er. - Aucun établissement visé à l'article 2, 4°, a), b) {alpha}, c), d), e), f) ou g), ne peut être mis en service et aucun gestionnaire ne peut offrir des services dans un établissement visé à l'article 2, 4°, b) {alpha}, sans avoir été préalablement agréé.

L'agrément est accordé par le Collège réuni, après avis de la section, pour une période de six ans maximum, renouvelable.

La décision d'agrément, visée à l'alinéa 2, fixe le nombre maximum de personnes âgées pouvant être hébergées ou accueillies dans l'établissement.

Pour être agréé par le Collège réuni, l'établissement doit être conforme, s'il échet, aux normes arrêtées par les autorités fédérales compétentes, ainsi qu'aux normes que le Collège réuni peut, de l'avis de la section, arrêter pour chaque catégorie d'établissements visée à l'article 2, 4°.

Ces normes concernent :

1° l'admission et l'accueil des personnes âgées;

2° le respect de la personne âgée, de ses droits et libertés constitutionnels et légaux, en tenant compte de son état de santé et de son droit de mener une vie conforme à la dignité humaine, y compris du point de vue sexuel et affectif, notamment, l'interdiction pour l'établissement et les membres de son personnel d'exiger ou d'accepter de la personne âgée ou de son représentant que ceux-ci leur confient la gestion de son argent ou de ses biens ou leur dépôt, de sa liberté d'aller et venir librement, de ne recevoir que les visiteurs de son choix et de disposer librement de ses biens, sans préjudice des limites portées à ces droits et libertés par ou en vertu de la loi, du décret ou de l'ordonnance;

3° le projet de vie ainsi que les modalités de participation et d'information des personnes âgées ou de leur représentant;

4° l'examen et le traitement des plaintes des personnes âgées ou de leur représentant;

5° l'alimentation, l'hygiène et les soins à dispenser;

6° le nombre, la qualification, le plan de formation, la moralité et les exigences minimales de présence du personnel et de la direction ainsi qu'en ce qui concerne cette dernière, les conditions d'expérience requise;

7° sauf dans les établissements visés à l'article 2, 4°, b), {beta}, les normes architecturales et de sécurité spécifiques aux établissements;

8° sauf dans les établissements visés à l'article 2, 4°, b), {beta}, la convention d'accueil ou d'hébergement; le Collège réuni en détermine le contenu.

La convention doit notamment mentionner clairement et limitativement les éléments couverts par le prix de journée ainsi que les frais qui peuvent être facturés soit comme suppléments soit comme avances en faveur de tiers en plus du prix de journée.

Elle ne peut prévoir le paiement d'un acompte ou d'une garantie, autres que ceux autorisés par le Collège réuni.

Le Collège réuni peut établir, le cas échéant, des règles complémentaires pour la fixation des prix facturés;

9° le règlement d'ordre intérieur;

10° la comptabilité, en ce qui concerne le compte individualisé établi pour chaque personne âgée hébergée ou accueillie, la facturation mensuelle et le droit pour la personne âgée ou son représentant de consulter le compte établi, dans le respect des dispositions légales et réglementaires qui s'appliquent en matière comptable aux gestionnaires;

11° dans les établissements visés à l'article 2, 4°, b), {alpha}, la convention conclue entre l'association des copropriétaires ou son mandataire et le candidat prestataire de services, à laquelle tout résident a l'obligation d'adhérer;

si la personne âgée n'est pas propriétaire, toutes les obligations entre propriétaire et prestataire de services figurent dans le contrat de bail;

12° les contrats d'assurance qui doivent être conclus par le gestionnaire.

§ 2. Le Collège réuni peut, après avis de la section, fixer des normes spéciales pour des groupements et des fusions d'établissements.

Art. 12. La demande d'agrément ou de renouvellement d'agrément est accompagnée d'un dossier descriptif dont le contenu est arrêté par le Collège réuni, sur avis de la section.

Le Collège réuni accuse réception de la demande dans les quinze jours de sa réception et indique, s'il y a lieu, les documents complémentaires nécessaires à son examen.

Dans les soixante jours suivant la réception du dossier complet, le Collège réuni communique la demande avec le rapport de l'Administration pour avis à la section.

La section a soixante jours pour communiquer son avis au Collège réuni et au demandeur. Le Collège réuni peut ramener les délais de soixante jours à trente jours chacun pour les demandes de renouvellement d'agrément et pour les demandes d'agrément suivant une autorisation de fonctionnement provisoire accordée conformément à l'article 13. Le délai prévu est augmenté de trente jours lorsque le dossier complet est communiqué au Collège réuni ou à la section entre le 15 juin et le 15 août. Passé le délai prévu, l'avis de la section est réputé favorable.

La décision du Collège réuni est notifiée au demandeur dans les trente jours suivant l'avis de la section. Le délai est porté à soixante jours lorsque l'avis de la section est donné expressément ou tacitement entre le 15 juin et le 15 août. Passé le délai prévu, l'agrément est réputé accordé.

Le Collège réuni peut arrêter les modalités complémentaires de la procédure d'agrément et déléguer ses compétences prévues aux alinéas 2 et 3 aux membres du personnel de l'Administration qu'il désigne par arrêté.

Art. 13. Une autorisation de fonctionnement provisoire est accordée par le Collège réuni aux établissements disposant de l'autorisation visée à l'article 7, ainsi qu'au gestionnaire des établissements visés à l'article 2, 4°, b), {beta}, qui introduisent une première demande d'agrément, pour autant que soient remplies les conditions de recevabilité fixées par ledit Collège, après avis de la section.

Cette autorisation est accordée pour une période d'un an, renouvelable une fois, et fixe le nombre maximum de personnes âgées pouvant être hébergées ou accueillies dans l'établissement. Elle est notifiée au gestionnaire dans les soixante jours après la réception de la demande.

Art. 14. D'initiative ou à la demande du gestionnaire, le Collège réuni peut, de l'avis de la section, accorder une prolongation d'agrément ou d'autorisation de fonctionnement provisoire aux établissements dont la procédure de demande d'agrément ou de renouvellement d'agrément est en cours alors que l'agrément ou l'autorisation de fonctionnement provisoire antérieur est expiré. Le Collège réuni arrête les conditions et modalités accélérées d'octroi de cette autorisation, de l'avis de la section.

Art. 15. § 1er. Si le nombre de personnes âgées hébergées ou accueillies dans l'établissement est temporairement inférieur, de plus de 10 % au nombre fixé par l'agrément, ce nombre peut être adapté à l'occupation réelle de l'établissement augmentée de 10 % . Cette adaptation ne modifie pas l'autorisation de mise en service et d'exploitation prévue à l'article 6. Toute augmentation ultérieure de la capacité d'accueil ou d'hébergement est octroyée conformément aux articles 11 et 13.

§ 2. L'agrément et l'autorisation de fonctionnement provisoire ne sont valables que pour l'établissement situé à l'adresse indiquée dans la demande d'agrément. Ils prennent fin de plein droit, en cas de changement du gestionnaire.

La mention de l'agrément ou de l'autorisation de fonctionnement provisoire doit figurer sur tous les actes, factures, lettres, notes de commande et autres documents émanant de l'établissement.

Le nom et le numéro d'agrément ou d'autorisation de fonctionnement provisoire de l'établissement font l'objet d'un affichage bien apparent à l'extérieur de l'établissement.

Art. 16. Si des modifications concernant les données pertinentes quant à l'application de l'article 11, § 1er, alinéa 4, interviennent au cours de la période d'agrément, le gestionnaire en avertit le Collège réuni.

Art. 17. § 1er. S'il est constaté qu'une norme arrêtée en vertu de l'article 11, § 1er, alinéa 4, n'est pas ou plus respectée dans un établissement où elle s'applique, le Collège réuni peut, de l'avis de la section et le gestionnaire préalablement entendu, refuser ou retirer selon le cas l'autorisation de fonctionnement provisoire ou l'agrément.

Sans préjudice du § 3 du présent article, le gestionnaire ne peut plus accueillir de nouvelles personnes âgées, dès la notification de ces décisions, et est tenu d'assurer l'accueil des personnes concernées dans un autre établissement, dans un délai de trois mois. Au terme de ce délai, l'établissement est fermé.

§ 2. Sans préjudice du § 3 du présent article, le Collège réuni peut ordonner, à titre transitoire, la fermeture immédiate d'un établissement, lorsque des raisons d'extrême urgence de santé publique ou de sécurité le justifient.

Sans préjudice du § 3 du présent article, le gestionnaire est tenu de veiller à l'évacuation immédiate des personnes âgées. Le Collège réuni informe immédiatement la section de sa mesure. Il prend une décision définitive après avis de celle-ci, rendu dans les trente jours de sa saisine.

§ 3. Pour les établissements visés à l'article 2, 4°, b), {beta}, lorsque le Collège réuni ordonne le retrait de l'autorisation de fonctionnement provisoire ou le retrait ou le refus de l'agrément de l'établissement ou son retrait immédiat d'autorisation de fonctionnement provisoire ou d'agrément, il notifie immédiatement cette décision également à l'association des copropriétaires ou à son mandataire qui prend, sur le champ, toutes mesures conservatoires que la décision comporte.

Art. 18. Le Collège réuni peut, de l'avis de la section, arrêter des dispositions complémentaires de procédure, de notification ou d'exécution des décisions d'octroi, de refus ou de retrait de l'autorisation de fonctionnement provisoire ou de l'agrément, de fermeture immédiate ou de retrait immédiat d'agrément.

Art. 19. Toute décision d'agrément, d'autorisation de fonctionnement provisoire, de retrait d'autorisation de fonctionnement provisoire, de refus ou de retrait d'agrément et de fermeture d'un établissement est communiquée au bourgmestre dans les soixante jours. Celui-ci tient un registre de ces établissements, établis sur le territoire de sa commune. Ce registre est accessible à la population ».

B.4.2. La programmation visée par la deuxième question préjudicielle fait l'objet du chapitre II de l'ordonnance en cause, constitué par ses articles 4 à 10 qui disposent :

« Section 1ère. - Des critères de programmation.

Art. 4. Le Collège réuni peut, de l'avis de la section, arrêter la programmation de tout ou partie des établissements pour personnes âgées visés à l'article 2, 4°, à l'exception de ceux visés à l'article 2, 4°, b), {beta}, pour :

1° maîtriser l'évolution de l'offre d'accueil, d'hébergement ou de soins aux personnes âgées, en fonction de l'évolution des besoins de la population bruxelloise;

2° mettre adéquatement en oeuvre les protocoles d'accord conclus entre les autorités fédérales et les autorités visées aux articles 128, 130 et 135 de la Constitution concernant la politique de santé à mener à l'égard des personnes âgées.

La programmation est basée sur des critères objectifs relatifs, notamment, à la spécialisation des établissements, leur capacité d'accueil ou d'hébergement et à leur équipement, à la qualité de leur encadrement en personnel d'entretien, d'aide et de soins et à leur bonne gestion administrative et financière. Ces critères peuvent favoriser notamment la coordination des infrastructures et des activités, la proximité géographique entre l'offre et la demande d'accueil ou d'hébergement, la diversification de l'offre en fonction de la diversité de la demande ainsi que la continuité de l'accueil, de l'hébergement ou des soins en fonction de l'évolution des besoins de la personne âgée.

La programmation tient compte des prévisions concernant l'évolution des besoins, des délais nécessaires à la réalisation des projets de suppression, diminution, augmentation ou création des places d'accueil ou d'hébergement eu égard, notamment, aux contraintes résultant, pour les personnes morales de droit public, des procédures de tutelle et de marchés publics, en vue de réaliser une répartition équitable des établissements entre les divers secteurs représentant les gestionnaires.

Art. 5. Les critères prévus à l'article 4 sont des règles ou formules forfaitaires mathématiques destinées à mesurer les besoins, compte tenu notamment des chiffres de la population, de la structure d'âge, d'indices socio-économiques, de la morbidité et de la répartition équitable prévue à l'article 4, alinéa 3.

Ces critères sont d'application sur l'ensemble du territoire bilingue de Bruxelles-Capitale.

Le Collège réuni ou le membre du personnel de l'Administration qu'il délègue à cette fin, communique à toute personne qui le demande les données détaillées relatives à la programmation.

Section 2. - De l'autorisation spécifique de mise en service et d'exploitation.

Art. 6. Il est interdit de mettre en service ou d'exploiter un nouvel établissement visé à l'article 2, 4°, ou de mettre en service ou d'exploiter une extension de la capacité d'accueil ou d'hébergement d'un de ces établissements existants sans y être autorisé par le Collège réuni, si l'établissement concerné entre dans une catégorie d'établissements pour laquelle le Collège réuni a arrêté une programmation conformément au chapitre II. L'autorisation prévue à l'alinéa 1er, qui signifie qu'un projet s'insère dans la programmation, est appelée ' autorisation spécifique de mise en service et d'exploitation '.

Pour l'application de l'alinéa 1er, le Collège réuni peut, de l'avis de la section, arrêter les conditions de cession de lits ou de places entre établissements du même type.

Art. 7. § 1er. L'autorisation prévue à l'article 6 est accordée par le Collège réuni sur avis de la section et fixe le nombre de lits ou places pour lequel elle est accordée.

La demande d'autorisation est accompagnée d'un dossier descriptif dont le contenu est arrêté par le Collège réuni, sur avis de la section.

Le Collège réuni accuse réception de la demande dans les quinze jours de sa réception et indique s'il y a lieu les documents complémentaires nécessaires à son examen.

Dans les quinze jours suivant la réception du dossier complet, le Collège réuni communique la demande avec le rapport de l'Administration pour avis à la section. Ce délai est porté à trente jours si le dossier complet est communiqué entre le 15 juin et le 15 août.

La section a soixante jours pour communiquer son avis au Collège réuni et au demandeur. Passé ce délai, l'avis de la section est réputé favorable.

La décision du Collège réuni est notifiée au demandeur dans les trente jours suivant l'avis de la section. Ce délai est de soixante jours si l'avis de la section est donné expressément ou tacitement entre le 15 juin et le 15 août. Passé le délai prévu, l'autorisation est réputée accordée.

Le Collège réuni peut déléguer ses compétences prévues aux alinéas 3 et 4, aux membres du personnel de l'Administration qu'il désigne par arrêté.

§ 2. L'autorisation accordée conformément au paragraphe 1er expire si elle n'a pas fait l'objet d'un commencement d'exécution dans les douze mois de sa délivrance ou si son bénéficiaire est resté plus de douze mois sans prendre les mesures nécessaires à la bonne fin du projet.

§ 3. L'autorisation accordée ne peut être cédée sauf en cas de changement de gestionnaire de l'établissement auquel elle se rapporte et pour autant qu'elle soit concrétisée sur le même site et dans les mêmes conditions et délais.

§ 4. De l'avis de la section et le gestionnaire préalablement entendu, le Collège réuni peut supprimer ou diminuer le nombre de lits ou places autorisés conformément au paragraphe 1er dans la mesure où ils sont structurellement inoccupés au moins pendant trois années consécutives après leur mise en service ou exploitation.

Le Collège réuni arrête les conditions et modalités d'application du présent paragraphe et, notamment, fixe, pour chaque catégorie d'établissements, le pourcentage d'inoccupation à prendre en considération lequel ne peut être inférieur à dix.

Art. 8. Le Collège réuni ordonne, après avis de la section, la fermeture d'un établissement mis en service ou exploité sans avoir obtenu l'autorisation spécifique de mise en service et d'exploitation ou dont la demande a été refusée.

L'article 17, § 1er, alinéa 2, est d'application.

Section 3. - De l'autorisation de travaux.

Art. 9. Il est interdit de construire un nouvel établissement visé à l'article 2, 4°, ou d'étendre, reconvertir, remplacer ou modifier la destination d'un de ces établissements existants sans y être autorisé par le Collège réuni, si les travaux projetés concernent un établissement relevant d'une catégorie d'établissements pour laquelle le Collège réuni arrêté une programmation conformément au chapitre II. L'autorisation prévue à l'alinéa premier, qui signifie que le projet s'insère dans la programmation, est appelée ' autorisation de travaux '.

Art. 10. § 1er. L'autorisation prévue à l'article 9 est accordée par le Collège réuni sur avis de la section et fixe le nombre de lits ou places pour lequel elle est accordée.

La demande d'autorisation est accompagnée d'un dossier descriptif dont le contenu est arrêté par le Collège réuni sur avis de la section.

Le Collège réuni accuse réception de la demande dans les quinze jours de sa réception et indique, s'il y a lieu, les documents complémentaires nécessaires à son examen.

Dans les soixante jours suivant la réception du dossier complet, le Collège réuni communique la demande avec rapport de l'Administration pour avis à la section. Ce délai est porté à nonante jours si le dossier complet est reçu entre le 15 juin et le 15 août. La section a soixante jours pour communiquer son avis au Collège réuni et au demandeur. Passé ce délai, l'avis de la section est réputé favorable.

La décision du Collège réuni est notifiée au demandeur dans les trente jours suivant l'avis de la section. Ce délai est de soixante jours si l'avis de la section est donné expressément ou tacitement entre le 15 juin et le 15 août. Passé le délai prévu, l'autorisation est réputée accordée.

La demande d'autorisation de travaux peut être introduite simultanément avec la demande d'autorisation prévue à la section 2 si elle porte sur le même projet.

Le Collège réuni peut déléguer ses compétences prévues aux alinéas 3 et 4, aux membres du personnel de l'Administration qu'il désigne par arrêté.

§ 2. L'autorisation accordée conformément au paragraphe 1er expire si elle n'a pas fait l'objet d'un commencement d'exécution dans les deux ans de sa délivrance ou si son bénéficiaire est resté plus de douze mois sans prendre les mesures nécessaires à la bonne fin du projet.

§ 3. L'autorisation accordée ne peut être cédée sauf en cas de changement de gestionnaire de l'établissement auquel elle se rapporte et pour autant qu'elle soit concrétisée sur le même site et dans les mêmes conditions et délais ».

B.5. L'article 9 de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur (ci-après : « la directive ») dispose :

« 1. Les Etats membres ne peuvent subordonner l'accès à une activité de service et son exercice à un régime d'autorisation que si les conditions suivantes sont réunies :

a) le régime d'autorisation n'est pas discriminatoire à l'égard du prestataire visé;

b) la nécessité d'un régime d'autorisation est justifiée par une raison impérieuse d'intérêt général;

c) l'objectif poursuivi ne peut pas être réalisé par une mesure moins contraignante, notamment parce qu'un contrôle a posteriori interviendrait trop tardivement pour avoir une efficacité réelle.

2. Dans le rapport prévu à l'article 39, paragraphe 1, les Etats membres indiquent leurs régimes d'autorisation et en motivent la compatibilité avec le paragraphe 1 du présent article.

3. La présente section ne s'applique pas aux aspects des régimes d'autorisation qui sont régis directement ou indirectement par d'autres instruments communautaires ».

D'après l'article 4 de la directive, il y a lieu d'entendre par service « toute activité économique non salariée, exercée normalement contre rémunération, visée à l'article 50 du traité ».

En revanche, sont exclues du champ d'application de la directive, en vertu de son article 2, un certain nombre d'activités parmi lesquelles :

« f) les services de soins de santé, qu'ils soient ou non assurés dans le cadre d'établissements de soins et indépendamment de la manière dont ils sont organisés et financés au niveau national ou de leur nature publique ou privée ».

Le vingt-deuxième considérant de la directive précise que cette exclusion devrait couvrir les services de soins de santé et pharmaceutiques fournis par des professionnels de la santé aux patients pour évaluer, maintenir ou rétablir leur état de santé lorsque ces activités sont réservées à une profession de santé réglementée dans l'Etat membre dans lequel les services sont fournis.

Sont également exclus du champ d'application de la directive :

« j) les services sociaux relatifs au logement social, à l'aide à l'enfance et à l'aide aux familles et aux personnes se trouvant de manière permanente ou temporaire dans une situation de besoin qui sont assurés par l'Etat, par des prestataires mandatés par l'Etat ou par des associations caritatives reconnues comme telles par l'Etat ».

B.6. Comme la Cour l'a constaté dans son arrêt n° 10/2012, les régimes de programmation et d'agrément mis en place par l'ordonnance en cause portent sur des autorisations au sens de l'article 9 de la directive 2006/123/CE et doivent de ce fait répondre aux conditions qui y sont énoncées s'ils concernent des « services » au sens de l'article 4 de la directive.

B.7. L'examen de la compatibilité de l'ordonnance en cause avec les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec la directive en question, requiert au préalable de déterminer si les catégories d'établissements pour personnes âgées visées par les deux premières questions soumises à la Cour entrent bien dans le champ d'application de la notion de service visée par la directive.

B.8. Trois types d'établissements sont visés par les questions soumises à la Cour : les résidences-services, les centres d'accueil de jour et les centres d'accueil de nuit.

B.9. Par son arrêt n° 10/2012, la Cour a jugé que compte tenu de ce qu'il ressort de la définition des résidences-services qui est donnée à l'article 2, 4°, b), de l'ordonnance qu'aucun soin de santé n'y est prodigué, il ne faisait aucun doute que cette catégorie d'établissements entre dans le champ d'application de la directive 2006/123/CE.

B.10.1. La Cour a estimé, en revanche, qu'il subsistait un doute sur la question de l'applicabilité de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 aux centres d'accueil de jour et aux centres d'accueil de nuit tels qu'ils sont définis par l'article 2, 4°, e) et g), de l'ordonnance du 24 avril 2008.

B.10.2. L'article 2, 4°, e), de l'ordonnance définit le centre d'accueil de jour comme :

« un bâtiment ou partie d'un bâtiment, quelle qu'en soit la dénomination, implanté dans une maison de repos ou en liaison avec une maison de repos, offrant une structure d'accueil, pendant la journée, à des personnes âgées vivant à domicile et qui bénéficient au sein du centre des aides et des soins appropriés à leur perte d'autonomie ».

La même disposition définit, en g), le centre d'accueil de nuit comme :

« un bâtiment ou partie d'un bâtiment, quelle qu'en soit la dénomination, implanté dans une maison de repos offrant une structure d'accueil, pendant la nuit, à des personnes âgées qui, tout en résidant à domicile, requièrent la nuit une surveillance, des aides et des soins de santé qui ne peuvent leur être assurés par leurs proches de façon continue ».

B.11.1. La Cour a posé à la Cour de justice de l'Union européenne la question préjudicielle suivante :

« Les services de soins de santé visés à l'article 2, paragraphe 2, f), et les services sociaux visés à l'article 2, paragraphe 2, j), de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 ' relative aux services dans le marché intérieur ' doivent-ils être interprétés en manière telle que seraient exclus du champ d'application de la directive les centres d'accueil de jour au sens de l'ordonnance de la Commission communautaire commune du 24 avril 2008 relative aux établissements d'accueil ou d'hébergement pour personnes âgées, en ce qu'ils fournissent des aides et des soins appropriés à la perte d'autonomie des personnes âgées, ainsi que les centres d'accueil de nuit au sens de la même ordonnance, en ce qu'ils fournissent des aides et des soins de santé qui ne peuvent être assurés aux personnes âgées par leurs proches de façon continue ? ».

B.11.2. Par son arrêt du 11 juillet 2013, rendu dans l'affaire C-57/12, la Cour de justice de l'Union européenne a jugé :

« 35. S'agissant, tout d'abord, du libellé dudit article 2, paragraphe 2, sous f), il y a lieu de relever que la notion de ' services de soins de santé ' adoptée par le législateur de l'Union se révèle assez large, en ce sens qu'elle inclut les services relatifs à la santé humaine, qu'ils soient ou non assurés dans le cadre d'établissements de soins et indépendamment de la manière dont ils sont organisés et financés au niveau national ou de leur nature publique ou privée.

36. En ce qui concerne, ensuite, la finalité et l'économie de l'article 2, paragraphe 2, sous f), de la directive 2006/123, il convient de constater que, ainsi qu'il est énoncé au considérant 22 de celle-ci, l'exclusion des soins de santé du champ d'application de cette directive vise à couvrir l'ensemble des services de soins de santé et pharmaceutiques fournis par des professionnels de la santé aux patients ' pour évaluer, maintenir ou rétablir leur état de santé ', pour autant que ces activités sont ' réservées à une profession de santé réglementée dans l'Etat membre dans lequel les services sont fournis '.

37. Une telle constatation ressort également du manuel de mise en oeuvre de la directive ' services ' (ci-après le ' manuel '), lequel ajoute simplement que l'exclusion du champ d'application de la directive 2006/123 des services relevant des soins de santé couvre les activités directement et strictement liées à l'état de la santé humaine et ne touche donc pas celles destinées uniquement à améliorer le bien-être ou à permettre la relaxation, comme les clubs de sport ou de fitness. Tel est, au demeurant, ce qui ressort de la directive 2011/24, dont l'article 3, sous a), définit les ' soins de santé ' comme ' des services de santé fournis par des professionnels de la santé aux patients pour évaluer, maintenir ou rétablir leur état de santé, y compris la prescription, la délivrance et la fourniture de médicaments et de dispositifs médicaux '.

38. Enfin, cette interprétation large de la notion de ' services de soins de santé ', et donc de la portée de l'exclusion de ceux-ci du champ d'application de la directive 2006/123, est corroborée par l'analyse du système établi par cette dernière.

39. A cet égard, il convient de relever que, ainsi qu'il ressort de son considérant 7, ladite directive établit un cadre juridique général qui profite à une large variété de services, tout en tenant compte cependant des particularités de chaque type d'activité et de son système de réglementation, ainsi que d'autres objectifs d'intérêt général, y compris la protection de la santé publique. Il en découle que le législateur de l'Union a expressément cherché à assurer le respect d'un équilibre entre, d'une part, l'objectif d'éliminer les obstacles à la liberté d'établissement des prestataires ainsi qu'à la libre circulation des services et, d'autre part, l'exigence de sauvegarder les spécificités de certaines activités sensibles, notamment celles liées à la protection de la santé humaine.

40. C'est à la lumière de ces précisions qu'il appartient au juge national de vérifier si les activités fournies à titre principal par les centres d'accueil de jour et par les centres d'accueil de nuit relèvent de la notion de ' services de soins de santé ', au sens de l'article 2, paragraphe 2, sous f), de la directive 2006/123, et si, par conséquent, lesdits centres sont exclus du champ d'application de celle-ci.

41. En particulier, il incombe audit juge de vérifier si les activités de soins assurées tant dans les centres d'accueil de jour, en vertu notamment des articles 211 et 213 de l'arrêté de 2009, telles que la distribution et l'administration par un praticien de l'art infirmier des médicaments prescrits par le médecin traitant, que dans les centres d'accueil de nuit, conformément à l'article 238 de cet arrêté, telles que celles dispensées par le personnel soignant ou paramédical de la maison de repos concernée, visent réellement à évaluer, à maintenir ou à rétablir l'état de santé des personnes âgées, sont fournies par un professionnel de la santé et constituent une partie principale de l'ensemble des services offerts par ces centres.

42. En ce qui concerne, en deuxième lieu, les ' services sociaux ' visés à l'article 2, paragraphe 2, sous j), de la directive 2006/123, il ressort de la lecture conjointe de cette disposition et du considérant 27 de cette directive que seuls les services qui remplissent deux conditions cumulatives relèvent d'une telle notion.

43. La première condition porte sur la nature des activités exercées, qui doivent concerner notamment, comme il est également expliqué dans le manuel, l'aide et l'assistance aux personnes âgées se trouvant de manière permanente ou temporaire dans une situation de besoin particulière en raison d'un manque total ou partiel d'indépendance et qui risquent ainsi d'être marginalisées. Il s'agit, en d'autres termes, d'activités essentielles pour garantir le droit fondamental à la dignité et à l'intégrité humaines, et qui constituent une manifestation des principes de cohésion sociale et de solidarité.

44. La seconde condition est relative au statut du prestataire des services, lesquels peuvent être assurés par l'Etat lui-même, par une association caritative reconnue comme telle par l'Etat ou bien par un prestataire de services privé mandaté par ce dernier.

45. S'il est vrai que le texte de l'article 2, paragraphe 2, sous j), de la directive 2006/123 ne contient aucune indication explicite quant aux circonstances dans lesquelles un tel prestataire peut être considéré comme ayant été mandaté par l'Etat, il n'en demeure pas moins que des précisions utiles à cet égard figurent dans le manuel, au paragraphe 2.3 de la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil de l'Union européenne, au Comité économique et social européen et au Comité des régions de l'Union européenne, accompagnant la communication intitulée ' Un marché unique pour l'Europe du 21è siècle - Les services d'intérêt général, y compris les services sociaux d'intérêt général: un nouvel engagement européen ' [COM(2007) 725 final], ainsi qu'aux paragraphes 23, 24 et 41 de la résolution du Parlement européen du 5 juillet 2011 concernant l'avenir des services sociaux d'intérêt général [2009/2222(INI)].

46. En ce qui concerne le contenu dudit mandat, il convient de constater que, comme il est aussi confirmé par le manuel, un prestataire de services privé doit être considéré comme mandaté par l'Etat dans la mesure où il a l'' obligation ' de fournir les services sociaux qui lui ont été confiés.

47. Or, du point de vue dudit prestataire, cette ' obligation ' doit être comprise, ainsi qu'il ressort également desdites communication et résolution, comme impliquant, d'une part, l'engagement contraignant de fournir les services en cause et, d'autre part, la nécessité de le faire dans le respect de certaines conditions spécifiques d'exercice. Ces dernières visent, notamment, à s'assurer que ces services soient offerts conformément aux exigences quantitatives et qualitatives établies et de sorte à garantir l'égalité d'accès aux prestations, sous réserve en principe d'une compensation financière adéquate, dont les paramètres sur la base desquels celle-ci est calculée doivent être préalablement définis de manière objective et transparente (voir, par analogie, arrêt du 10 juin 2010, Fallimento Traghetti del Mediterraneo, C-140/09, Rec. p. I-5243, point 38 et jurisprudence citée).

48. S'agissant des caractéristiques de l'acte de mandatement, il est vrai que, comme l'a fait valoir la COCOM dans ses observations écrites, la directive 2006/123 n'impose pas de recourir à une forme juridique particulière, de sorte que ces caractéristiques peuvent varier d'un Etat membre à l'autre. Toutefois, il n'en demeure pas moins que certains critères minimaux doivent être satisfaits, tels que notamment la présence d'un acte confiant de manière claire et transparente à un prestataire de services privé l'obligation de service social dont il est chargé (voir, par analogie, arrêt Fallimento Traghetti del Mediterraneo, précité, point 37 et jurisprudence citée).

49. Ainsi, le seul fait qu'une autorité nationale adopte des mesures imposant, pour des raisons d'intérêt général, des règles d'autorisation ou de fonctionnement à l'ensemble des opérateurs d'un secteur économique donné n'est pas, en soi, constitutif d'un tel acte de mandatement aux fins de l'application de l'article 2, paragraphe 2, sous j), de ladite directive.

50. Il appartient au juge national de vérifier, à la lumière de ces indications, si les activités fournies à titre principal par les centres d'accueil de jour et par les centres d'accueil de nuit constituent des ' services sociaux ' au sens de l'article 2, paragraphe 2, sous j), de la directive 2006/123 et relèvent ainsi de l'exclusion prévue à cette disposition.

51. En particulier, d'une part, ledit juge devra apprécier si, comme il semble ressortir de l'article 2, quatrième alinéa, sous e) et g), de l'ordonnance de 2008, lu conjointement avec les articles 216 et 242 de l'arrêté de 2009, lesdites activités présentent un caractère réellement social, en ce sens qu'elles visent à fournir aux personnes âgées respectivement ' des aides approprié [e]s à leur perte d'autonomie ' accompagnées d'un programme d'animation spécifique, ou les aides nécessaires ' qui ne peuvent pas être assuré [e]s par leurs proches de façon continue '. A cet égard, il convient de relever que le projet d'ordonnance du 21 juin 2007 pourrait s'avérer utile aux fins d'une telle appréciation, dans la mesure où il énonce que ces services doivent être rendus ' à une population fragilisée ' en vue de permettre à celle-ci de ' mener sa vie, à tout moment, de manière active et participative '.

52. D'autre part, il incombe au juge national de déterminer si l'agrément octroyé par le Collège réuni de la COCOM, conformément à l'article 11 de l'ordonnance de 2008, constitue un acte de puissance publique confiant de manière claire et transparente aux exploitants des centres d'accueil de jour et des centres d'accueil de nuit une véritable obligation d'assurer, dans le respect de certaines conditions spécifiques d'exercice, de tels services et si un tel agrément peut donc être considéré comme un acte de mandatement au sens de l'article 2, paragraphe 2, sous j), de la directive 2006/123 ».

B.12. Il ressort de l'arrêt de la Cour de justice que les soins de santé visés par l'article 2, paragraphe 2, sous f), de la directive couvrent l'ensemble des services de soins de santé et pharmaceutiques fournis par les professionnels de la santé aux patients pour évaluer, maintenir ou rétablir leur état de santé, ces activités étant réservées à une profession de santé réglementée par l'Etat membre dans lequel les services sont fournis. Les activités de soins assurées doivent également constituer une partie principale de l'ensemble des services offerts.

B.13.1. Les centres de soins de jour sont définis, à l'article 2, 4°, d), de l'ordonnance en cause, comme des bâtiments ou parties de bâtiments, implantés dans une maison de repos ou en liaison avec elle, offrant une structure de soins de santé qui prend en charge, pendant la journée, des personnes âgées fortement dépendantes nécessitant des soins et qui apportent le soutien nécessaire au maintien de ces personnes à domicile.

B.13.2. Il ressort de la définition des centres d'accueil de jour et des centres d'accueil de nuit citée en B.10.2 que ceux-ci se distinguent des centres de soins en ce qu'ils offrent une structure d'accueil, et non de soins, à des personnes qui souffrent d'une perte d'autonomie sans être fortement dépendantes.

B.13.3. L'article 210 de l'arrêté du Collège réuni du 3 décembre 2009 « fixant les normes d'agrément auxquelles doivent répondre les établissements d'accueil ou d'hébergement pour personnes âgées et précisant les définitions de groupement et de fusion ainsi que les normes particulières qu'ils doivent respecter » (Moniteur belge, 17 décembre 2009) prévoit, à cet égard, que les centres d'accueil de jour fournissent l'aide nécessaire aux personnes âgées « incapables d'accomplir seules les actes de la vie journalière ».

Comme la Cour l'a constaté au B.15.2 de son arrêt n° 10/2012 et tel que le confirme l'article 213 de l'arrêté du Collège réuni, les soins prodigués dans les centres d'accueil de jour consistent en l'exécution, dans un contexte de continuité de soins, des directives du médecin traitant relativement à l'administration d'un soin ou à la distribution d'un médicament prescrit pour la personne âgée. L'article 211 dudit arrêté précise que le cas échéant, il est tenu pour chaque personne âgée un dossier de soins mentionnant la date de la visite du médecin traitant, ses directives ainsi que les soins à administrer et les éventuels régimes. Ce dossier devra également, le cas échéant, mentionner les prestations effectuées par le personnel infirmier et paramédical consulté par la personne âgée.

B.13.4. Quant aux soins prodigués dans les centres d'accueil de nuit, ils constituent eux aussi des soins d'exécution des instructions du médecin prodigués à des personnes qui, aux termes de l'ordonnance, requièrent, la nuit, une surveillance, des aides et des soins qui ne peuvent être assurés par leurs proches de façon continue.

B.14. Il se déduit de nombreuses dispositions de l'arrêté du 3 décembre 2009 que les soins prédécrits ne constituent pas une partie principale de l'ensemble des services offerts par les centres d'accueil de jour et les centres d'accueil de nuit.

B.15.1. En ce qui concerne les centres d'accueil de jour, en effet, l'article 216 de l'arrêté prévoit que chacun d'eux établit un programme d'animation et d'activités visant à stimuler le maintien de l'autonomie des personnes âgées et leur participation à la vie sociale. Il s'agit, ainsi, de « rencontrer quotidiennement [leurs] besoins socio-culturels [en prévoyant des] activités axées sur les actes de la vie journalière, le domaine du paramédical et du bien-être, l'éducation à la santé ainsi que les activités culturelles et participatives ».

Quant à la direction et au personnel du centre, l'article 223 de l'arrêté prescrit qu'ils contribuent à l'autonomie et à l'épanouissement des personnes âgées en favorisant leur accès à une vie sociale dynamique, en mobilisant leurs potentialités créatrices et en facilitant la participation et la communication.

En ce qui concerne la qualification requise du personnel qui assure la fourniture des services dans les centres d'accueil de jour, l'article 224 de l'arrêté prévoit la présence d'au moins un membre du personnel salarié en permanence, tous les membres du personnel devant au minimum disposer du brevet de secouriste.

B.15.2. Les centres d'accueil de nuit ne sont destinés à accueillir la personne âgée que la nuit, selon les horaires fixés par le règlement d'ordre intérieur du centre (article 238 de l'arrêté). Un repas du matin doit être prévu tandis que la personne âgée peut également recevoir un repas du soir, si elle en fait la demande (article 241 de l'arrêté). L'article 242 de l'arrêté précise encore que les personnes âgées peuvent bénéficier de l'aide, des soins et de la surveillance qui leur sont nécessaires.

En ce qui concerne la qualification du personnel engagé dans ces centres, l'article 245 de l'arrêté renvoie au chapitre VI du titre VI dudit arrêté, fixant les qualifications requises du personnel engagé dans les maisons de repos et les établissements offrant des places de court séjour. Comme le relève la partie requérante devant le juge a quo, les centres d'accueil de nuit concernent des bâtiments ou parties de bâtiments implantés dans des maisons de repos. En vertu de l'article 190 de l'arrêté, les professionnels de la santé qui doivent s'y trouver en nombre suffisant n'ont toutefois pour mission d'intervenir, en ce qui concerne ces centres de nuit, que dans la mesure où il s'agit d'aides et de soins qui ne peuvent être assurés par les proches des personnes âgées de façon continue. Quant à l'article 191 de l'arrêté, il prévoit la présence d'un personnel suffisant et qualifié « pour assurer les tâches de cuisine et restaurant, de lingerie [...], l'entretien technique, la propreté et l'hygiène des locaux ».

B.16. Compte tenu de ce que les activités de soins assurées dans les centres d'accueil de jour et les centres d'accueil de nuit ne constituent pas une partie principale de l'ensemble des services qui y sont offerts, ces centres ne peuvent être considérés comme des services de soins de santé au sens de l'article 2, paragraphe 2, sous f), de la directive 2006/123/CE.

B.17. La Cour doit encore examiner si les centres d'accueil de jour et les centres d'accueil de nuit relèvent de la notion de « services sociaux », visée à l'article 2, paragraphe 2, sous j), de la directive précitée.

B.18. Il ressort de l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne cité en B.11.2 que deux conditions cumulatives doivent être remplies pour que des services puissent être qualifiés de « sociaux » au sens de la directive. La première condition concerne la nature des activités exercées : celles-ci doivent être essentielles pour garantir le droit fondamental à la dignité et à l'intégrité humaines et constituer une manifestation des principes de cohésion sociale et de solidarité. La seconde condition concerne le statut du prestataire des services : il peut s'agir de l'Etat lui-même, d'une association caritative reconnue par l'Etat ou encore d'un prestataire de services privé mandaté par ce dernier.

B.19. En ce qui concerne la première condition, il ressort des travaux préparatoires de l'ordonnance que le législateur ordonnanciel a entendu reconnaître l'importance du respect de la personne âgée quelles que soient « ses convictions idéologiques, philosophiques, religieuses, ses orientations sexuelles, ainsi que ses biens », le projet de vie étant un élément central dans l'accueil de la personne. Selon le législateur ordonnanciel, celle-ci doit en effet pouvoir mener sa vie, à tout moment, de manière active et participative (Doc. parl., Assemblée réunie de la Commission communautaire commune, 2006-2007, n° B-102/1, p. 2).

Il a également été souligné en commission des Affaires sociales qu'une importance particulière devait être accordée à la protection et au respect de la personne et de ses choix de vie. L'établissement concerné doit ainsi garantir notamment une vie conforme à la dignité humaine, la plus grande liberté d'occupation des lieux, le droit de ne recevoir que les visiteurs de son choix, et s'interdire d'exiger ou d'accepter de la personne âgée que celle-ci confie la gestion de son argent et de ses biens ou leur dépôt (Doc. parl., Assemblée réunie de la Commission communautaire commune, 2006-2007, n° B-102/2, p. 4).

B.20. Les services décrits en B.13 à B.15 et les soins qui sont prodigués aux personnes âgées, considérées comme une catégorie fragilisée de la population (Doc. parl., Assemblée réunie de la Commission communautaire commune, 2006-2007, n° B-102/2, p. 5), visent à leur apporter une aide qui ne peut pas être assurée par leurs proches de façon continue ainsi qu'une assistance en vue de compenser leur perte d'autonomie et garantir la dignité de leur existence dans un contexte de maintien de leur vie sociale. La nature des activités exercées par les centres d'accueil de jour et les centres d'accueil de nuit répond ainsi à la première condition requise pour entrer dans la notion de « services sociaux » au sens de la directive.

B.21. La Cour doit examiner si la seconde condition, relative au statut du prestataire de services, est également remplie.

B.22. Comme la Cour de justice de l'Union européenne l'a souligné, le texte de l'article 2, paragraphe 2, sous j), de la directive 2006/123/CE ne contient pas d'indication explicite sur les circonstances dans lesquelles un tel prestataire peut être considéré comme ayant été mandaté par l'Etat. S'agissant des caractéristiques de l'acte de mandatement, la Cour de justice a également relevé que la directive n'imposait pas de recourir à une forme juridique particulière même si des critères minimaux doivent être satisfaits tels que notamment la présence d'un acte confiant de manière claire et transparente à un prestataire de services privé l'obligation de service social dont il est chargé. A cet égard, des mesures qui imposent, pour des raisons d'intérêt général, des règles d'autorisation et de fonctionnement aux opérateurs d'un secteur économique ne sont pas suffisantes pour conclure à l'existence d'un acte de mandatement.

Comme cela ressort du point 46 de l'arrêt de la Cour de justice, un prestataire de services privé doit être considéré comme mandaté par l'Etat lorsqu'il a « l'obligation » de fournir les services sociaux qui lui ont été confiés, pareille obligation devant être comprise comme impliquant l'engagement contraignant de fournir lesdits services et de le faire dans des conditions d'exercice qui répondent à des exigences quantitatives et qualitatives établies.

B.23. La Cour doit donc vérifier si l'agrément requis par l'article 11 de l'ordonnance pour la mise en service et l'exploitation de centres d'accueil de jour et de centres d'accueil de nuit constitue un acte de mandatement qui répond aux caractéristiques prédécrites.

B.24. La directive 2006/123/CE s'applique, d'après son article 1er, aux services fournis par les prestataires ayant leur établissement dans un Etat membre, la notion de service étant entendue comme toute activité économique non salariée, exercée normalement contre rémunération, visée à l'article 50 du Traité.

Les considérants 42 et 43 de la directive rappellent que celle-ci a pour objectif de supprimer les régimes d'autorisation, les procédures et les formalités qui, en raison de leur excessive lourdeur, font obstacle à la liberté d'établissement et à la création de nouvelles entreprises de services.

Lorsqu'une disposition, telle que l'article 2, paragraphe 2, sous j), de la directive, déroge aux règles qui visent à garantir l'effectivité des droits et libertés reconnus par le Traité, comme la liberté d'établissement, une telle dérogation doit faire l'objet d'une interprétation stricte. C'est, en outre, à celui qui entend s'en prévaloir qu'incombe la charge de la preuve que les circonstances exceptionnelles justifiant la dérogation existent effectivement (CJCE, Commission c. Italie, C-199/85, du 10 mars 1987; Commission c. Italie, C-57/94, du 18 mai 1995).

B.25. Dans un mémoire complémentaire qu'elle a introduit auprès de la Cour, la COCOM précise que l'autorité publique, en l'occurrence, ladite Commission, son Collège ou son administration n'intervient pas, comme tel, dans la gestion des centres d'accueil de jour et des centres d'accueil de nuit. Les normes d'agrément fixées par l'ordonnance seraient tout au plus destinées à « fixer des balises dans lesquelles le gestionnaire doit inscrire son action ».

La COCOM insiste encore, dans son mémoire complémentaire, sur la forme que peut prendre l'intervention financière du Collège réuni pour les centres concernés : ainsi peut-il s'agir d'un subventionnement de fonctionnement, visé par l'article 20 de l'ordonnance, ou encore d'un subventionnement d'investissement, dans les conditions fixées par les articles 22 et suivants de l'ordonnance.

Dans le mémoire qu'elle a introduit à la suite de l'arrêt rendu par la Cour de justice de l'Union européenne, la COCOM soutient que par l'ordonnance en cause, elle impose aux institutions qu'elle agrée un certain nombre d'obligations dites de service public qui découlent des normes d'agrément figurant dans les articles 11 à 19 de l'ordonnance. Ces normes se rapporteraient à des critères généraux tels que le respect des convictions idéologiques, culturelles, philosophiques ou religieuses de la personne âgée, la qualification et la quantité de personnel, la comptabilité, le respect de la vie privée, des droits et libertés individuels de la personne, la protection de ses biens, les modalités de participation et de plaintes, la transparence des prix pratiqués et des suppléments réclamés ainsi que les contrats d'assurance.

D'après la COCOM, l'ordonnance donnerait de la sorte aux acteurs privés un mandat pour contribuer à la protection d'une tranche spécifique de la population.

L'existence d'un mandat découlerait également des règles imposées par l'arrêté d'exécution du 3 décembre 2009 mettant en oeuvre les missions dévolues aux centres d'accueil de jour et aux centres d'accueil de nuit, de même que du statut des institutions agréées dans la mesure où celles-ci exercent des activités qui relèvent des matières personnalisables et ne peuvent, en raison de leur organisation, être considérées comme appartenant exclusivement à la Communauté française ou à la Communauté flamande.

B.26. Ni les dispositions de l'ordonnance relatives à l'agrément des établissements concernés, ni les arguments avancés par la COCOM ne permettent de conclure à l'existence d'un mandat au sens de la directive, telle qu'elle est interprétée par la Cour de justice de l'Union européenne. Il ne peut se déduire des règles prescrites par l'ordonnance que, par l'effet de l'agrément, les établissements concernés seraient chargés d'exécuter des obligations de service public, définies avec précision, et sans pouvoir mettre fin à l'exploitation avant le terme des six ans pour lesquels l'agrément est accordé.

B.27. Compte tenu de ce qu'il ne peut être conclu à l'existence d'un mandat dans le chef des centres d'accueil de jour et des centres d'accueil de nuit, les services qu'ils fournissent ne peuvent être qualifiés de « services sociaux » au sens de l'article 2, paragraphe 2, sous j), de la directive. Ils n'échappent dès lors pas au champ d'application de cette dernière.

B.28. Pour les motifs qui précèdent, il doit être répondu aux questions préjudicielles soumises à la Cour en tenant compte du fait que les résidences-services, les centres d'accueil de jour et les centres d'accueil de nuit constituent des « services » au sens de la directive 2006/123/CE, de sorte que les normes d'agrément et de programmation auxquelles ils sont soumis doivent répondre aux conditions fixées à l'article 9 de ladite directive.

B.29. Comme la Cour l'a rappelé en B.3.1, par la première question préjudicielle, la Cour est interrogée sur le fait que les trois types d'établissements précités sont, en ce qui concerne les normes d'agrément auxquelles ils doivent répondre, traités de la même manière que les maisons de repos, les centres de soins de jour, les établissements disposant de lits de court séjour et les habitations pour personnes âgées alors qu'ils se trouveraient dans une situation différente dans la mesure où ces derniers n'entrent pas dans le champ d'application de la directive.

B.30.1. D'après l'exposé des motifs de l'ordonnance en projet, le législateur ordonnanciel entendait fournir un cadre législatif à l'ensemble des établissements pour personnes âgées relevant de la compétence de la COCOM. Le législateur ordonnanciel entendait ainsi établir un cadre légal pour de nouvelles alternatives d'accueil des personnes âgées (court séjour, centre d'accueil de jour et centre d'accueil de nuit), actualiser les législations relatives aux établissements hébergeant des personnes âgées et aux résidences-services et complexes résidentiels, établir des règles de subventionnement des centres de soins de jour ainsi que la possibilité d'une subvention pour les centres d'accueil de jour et les centres d'accueil de nuit et, enfin, « actualiser les règles relatives au subventionnement à l'investissement » (Doc. parl., Assemblée réunie de la Commission communautaire commune, 2006-2007, n° B-102/1, pp. 1 et 2).

Il s'agissait de donner les moyens au Collège réuni de mener une politique de surveillance de tous les établissements destinés aux personnes âgées et d'assurer le développement d'une offre diversifiée d'établissements avec une attention spécifique pour l'actualisation des services à une population fragilisée, dans le respect des convictions idéologiques, philosophiques et religieuses, des orientations sexuelles ainsi que des biens de la personne âgée (ibid., p. 2).

B.30.2. Il a également été souligné en commission des Affaires sociales :

« Une importance particulière est donnée dans le projet d'ordonnance à la protection et au respect de la personne et de ses choix de vie. Il est, en effet, prévu que l'établissement doit garantir notamment une vie conforme à la dignité humaine, la plus grande liberté d'occupation des lieux, le droit de ne recevoir que les visiteurs de son choix, et s'interdire d'exiger ou d'accepter de la personne âgée que celle-ci lui confie la gestion de son argent et de ses biens ou leur dépôt.

Le projet de vie est un élément central dans l'accueil de la personne. Celle-ci doit mener sa vie, à tout moment, de manière active et participative » (Doc. parl., Assemblée réunie de la Commission communautaire commune, 2007-2008, n° B-102/2, p. 4).

B.30.3. En ce qui concerne plus particulièrement l'agrément que doivent obtenir les gestionnaires pour exploiter les établissements visés par l'ordonnance, l'exposé des motifs précise :

« Il vise la mise en place d'une procédure d'agrément uniforme pour tous les établissements afin de rendre le travail de l'Administration plus efficace et d'aider les personnes opérant dans le secteur.

La procédure d'agrément des établissements consiste en deux phases : l'octroi de l'' autorisation de fonctionnement provisoire ' et de l'' agrément '.

Pour être agréés, les établissements doivent répondre, aux termes de l'article 10, à une série de normes qui seront définies par arrêté d'exécution. Ces normes peuvent se rapporter à des critères généraux, tels que le respect des convictions idéologiques, culturelles, philosophiques ou religieuses de la personne âgée, la qualification et le nombre du personnel, la comptabilité, le respect de la vie privée, des droits et libertés individuels de la personne, la protection de ses biens, les modalités de participation et de recours, la transparence des prix pratiqués et des suppléments réclamés ainsi que les contrats d'assurance.

Concernant les résidences-services soumises au régime de la copropriété (article 2, 2°, b), ß) et, conformément à ce qui a été développé précédemment, ces normes ne s'appliquent qu'à leurs services. Etant donné que la réglementation relative à la copropriété est une compétence fédérale, les normes architecturales, prévues au point 8, ne s'appliquent pas aux résidences-services en copropriété.

Puisque la personne âgée ne sera pas toujours le propriétaire des lieux, en vue de sa protection, il est prévu que cette personne puisse conclure une convention spécifique avec le prestataire de service concernant les différents services prévus, sauf si les modalités sont déjà prévues dans le contrat de bail.

Par ailleurs, le Collège réuni peut également, en vertu du § 2 de cette disposition, arrêter des normes spéciales pour les groupement ou fusion d'établissements. Cette disposition est introduite principalement dans le but de résoudre les problèmes des petites maisons de repos dont la survie est menacée, à moyen terme.

L'article 11 dispose que, si l'autorisation spécifique de mise en service et d'exploitation est accordée, une autorisation de fonctionnement provisoire peut être délivrée par le Collège réuni aux établissements qui font l'objet d'une première demande d'agrément.

L'autorisation de fonctionnement provisoire est accordée dans les 60 jours à compter de la réception de la demande, sans avis de la Section, cette dernière s'étant déjà prononcée lors de la demande de l'autorisation spécifique de mise en service et d'exploitation. Elle est accordée pour une période d'un an, renouvelable une fois.

Le but de cette autorisation est de permettre de vérifier si l'établissement satisfait aux normes et, en conséquence, si l'agrément peut être accordé, tout en n'empêchant pas l'exploitation de l'établissement pendant le temps requis pour procéder à cette vérification.

[...]

La décision de refus ou de retrait de l'agrément comporte la fermeture de l'établissement. Aux fins d'assurer la continuité des soins, il dispose de trois mois pour organiser le transfert des personnes âgées vers un autre établissement.

Le paragraphe 2 prévoit la possibilité pour le Collège réuni de décider la fermeture immédiate et à titre provisoire d'un établissement agréé, lorsque des motifs de santé publique ou de sécurité l'exigent. Cette décision doit être motivée et implique également l'évacuation immédiate des résidents.

[...] » (Doc. parl., Assemblée réunie de la Commission communautaire commune, 2006-2007, n° B-102/1, pp. 6, 7 et 8).

B.31.1. Pour être conforme à l'article 9 de la directive, le régime d'autorisation auquel les Etats membres peuvent soumettre une activité de service doit être justifié par une raison impérieuse d'intérêt général.

Aux termes de l'article 4 de la directive, celle-ci est entendue comme :

« des raisons reconnues comme telles par la jurisprudence de la Cour de justice, qui incluent les justifications suivantes: l'ordre public, la sécurité publique, la santé publique, la préservation de l'équilibre financier du système de sécurité sociale, la protection des consommateurs, des destinataires de services et des travailleurs, la loyauté des transactions commerciales, la lutte contre la fraude, la protection de l'environnement et de l'environnement urbain, la santé des animaux, la propriété intellectuelle, la conservation du patrimoine national historique et artistique, des objectifs de politique sociale et des objectifs de politique culturelle ».

B.31.2. Compte tenu de l'objectif décrit en B.30, en visant à protéger les personnes âgées qui constituent une catégorie fragilisée de la population, par l'établissement de normes qualitatives et quantitatives auxquelles doivent répondre, avant toute exploitation, les établissements qui entendent accueillir ces personnes, le législateur ordonnanciel a pris une mesure qui répond à un motif impérieux d'intérêt général au sens de la directive.

B.32.1. La Cour doit encore examiner si, comme le prescrit l'article 9 de ladite directive, cet objectif ne pourrait être réalisé par une mesure moins contraignante, notamment un contrôle a posteriori.

B.32.2. Compte tenu de l'objectif qu'il entendait poursuivre, le législateur ordonnanciel n'a pas pris une mesure disproportionnée en subordonnant l'obtention d'une autorisation d'exploitation à l'observation de normes minimales liées, notamment, au respect des droits fondamentaux de la personne âgée et de ses projets de vie, à l'alimentation, à l'hygiène et aux soins qui doivent lui être dispensés ou encore aux qualités requises du personnel engagé dans de tels établissements. La protection des personnes âgées ne peut être assurée que dans la mesure où de telles normes sont rencontrées préalablement à l'exploitation des établissements qui les accueillent, un contrôle a posteriori n'étant, dans une telle hypothèse, nullement de nature à offrir les mêmes garanties.

B.33. Il en résulte que les articles 11 à 19 de l'ordonnance en cause ne sont pas incompatibles avec les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec la directive 2006/123/CE, en ce qu'ils s'imposent aux résidences-services, aux centres d'accueil de jour et aux centres d'accueil de nuit.

B.34. La lecture combinée des articles 10 et 11 de la Constitution avec le principe de la liberté de commerce et d'industrie qu'exprime le décret d'Allarde des 2 et 17 mars 1791 ne permet pas d'aboutir à une autre conclusion.

En effet, la liberté de commerce et d'industrie ne peut pas être conçue comme une liberté absolue. Elle ne fait pas obstacle à ce que l'ordonnance règle l'activité économique des personnes et des entreprises. Le législateur ordonnanciel ne violerait la liberté de commerce et d'industrie que s'il limitait celle-ci sans qu'existe une quelconque nécessité pour ce faire ou si une limitation était manifestement disproportionnée au but poursuivi.

Or, pour des motifs identiques à ceux exposés en B.30 à B.33, tel n'est pas le cas en l'espèce.

B.35. La première question préjudicielle appelle une réponse négative.

B.36. Comme il est indiqué en B.3.2, la deuxième question préjudicielle invite la Cour à examiner la compatibilité du régime de programmation prévu par les articles 4 à 10 de l'ordonnance du 24 avril 2008 avec les articles 10 et 11 de la Constitution et avec les articles 6, § 1er, VI, alinéa 3, 20 et 78 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, lus isolément ou combinés avec le principe de la liberté de commerce et d'industrie consacré par le décret d'Allarde des 2 et 17 mars 1791 ainsi qu'avec les articles 43 et 49 du Traité CE (actuellement les articles 49 et 56 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne) et avec la directive 2006/123/CE. La Cour est plus particulièrement interrogée sur la circonstance que les règles de programmation ainsi prescrites sont appliquées aux résidences-services soumises au régime de la copropriété, aux centres d'accueil de jour et aux centres d'accueil de nuit.

B.37. Dans le mémoire qu'elle a introduit auprès de la Cour, la COCOM soutient que la question n'est pas utile à la solution du litige devant le juge a quo dans la mesure où elle concerne les normes de programmation visées aux articles 4 à 10 de l'ordonnance en cause alors que l'arrêté du Collège réuni du 3 décembre 2009 « fixant les normes d'agrément auxquelles doivent répondre les établissements d'accueil ou d'hébergement pour personnes âgées et précisant les définitions de groupement et de fusion ainsi que les normes particulières qu'ils doivent respecter » (Moniteur belge, 17 décembre 2009), dont l'annulation est demandée au juge a quo, fixe des normes d'agrément distinctes de celles liées à la programmation des établissements.

B.38. C'est en règle à la juridiction qui interroge la Cour qu'il appartient d'apprécier si la réponse à une question préjudicielle est utile à la solution du litige qu'elle doit trancher.

C'est uniquement lorsque ce n'est manifestement pas le cas que la Cour peut décider que la question n'appelle pas de réponse.

B.39. Les règles relatives à la programmation des établissements pour personnes âgées sont contenues dans les articles 4 à 10 de l'ordonnance du 24 avril 2008. Les règles relatives aux conditions d'agrément de ces établissements sont, en revanche, fixées par les articles 11 à 19 de l'ordonnance.

L'article 2 de l'arrêté du Collège réuni énonce que ledit arrêté « fixe les normes auxquelles un établissement accueillant ou hébergeant des personnes âgées, à l'exception des centres de soins de jour, doit satisfaire pour être agréé par les Ministres, conformément à l'article 11, § 1er, alinéas 2 et 3 de l'ordonnance ».

B.40. La partie requérante devant le juge a quo prend comme moyen, à l'appui de sa demande d'annulation de l'arrêté du Collège réuni, l'absence d'habilitation législative valide dans la mesure où l'ordonnance du 24 avril 2008 sur laquelle ledit arrêté se fonde serait contraire aux dispositions constitutionnelles et internationales visées par les questions préjudicielles.

B.41. Dès lors que l'objet de l'arrêté du Collège réuni en cause devant le juge a quo concerne les seules conditions d'agrément auxquelles doivent répondre les établissements pour personnes âgées et trouve son fondement dans les articles 11 à 19 de l'ordonnance du 24 avril 2008, la réponse à la deuxième question préjudicielle, qui renvoie aux normes de programmation visées par les articles 4 à 10 de l'ordonnance, ne peut être utile à la solution du litige soumis au juge a quo.

B.42. Il en résulte que la deuxième question préjudicielle n'appelle pas de réponse.

Par ces motifs,

la Cour

dit pour droit :

- Les articles 11 à 19 de l'ordonnance de la Commission communautaire commune du 24 avril 2008 relative aux établissements d'accueil ou d'hébergement pour personnes âgées ne violent pas les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec le décret d'Allarde des 2 et 17 mars 1791 et avec la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur.

- La deuxième question préjudicielle n'appelle pas de réponse.

Ainsi prononcé en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 23 janvier 2014.

Le greffier,

P.-Y. Dutilleux

Le président,

J. Spreutels

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  • Questions préjudicielles concernant l'ordonnance de la Commission communautaire commune du 24 avril 2008 relative aux établissements d'accueil ou d'hébergement pour personnes âgées, et, en particulier, l'article 11, § 1er, alinéa 5, 8°, et les dispositions du chapitre III (« Agrément ») de cette ordonnance, posées par le Conseil d'Etat. Structures destinées aux personnes âgées

  • Résidences-services, centres d'accueil de jour et centres d'accueil de nuit

  • 1. Programmation

  • 2. Agrément. # Droit européen

  • Services

  • Directive

  • Champ d'application. # Droits et libertés

  • Liberté de commerce et d'industrie

  • Limites.