- Arrêt of May 8, 2014

08/05/2014 - 78/2014

Case law

Summary

Sommaire 1

La Cour rejette le recours.


Arrêt - Integral text

La Cour constitutionnelle,

composée des présidents A. Alen et J. Spreutels, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, F. Daoût, T. Giet et R. Leysen, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président A. Alen,

après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant :

I. Objet du recours et procédure

Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 19 juin 2013 et parvenue au greffe le 20 juin 2013, un recours en annulation totale ou partielle des articles 2, 4°, et 3, 1°, alinéa 1er, de la loi du 21 décembre 2012 portant diverses dispositions modificatives relatives aux pensions du secteur public (publiée au Moniteur belge du 21 décembre 2012, troisième édition) a été introduit par Jean Degrave, Walter De Schryver, Tom Cautaerts et Paul Quets, assistés et représentés par Me P. Luypaers, avocat au barreau de Louvain.

(...)

II. En droit

(...)

Quant aux dispositions attaquées

B.1.1. Les dispositions attaquées font partie du chapitre 2 (« Augmentation de l'âge de la pension immédiate ou différée ») de la loi du 13 décembre 2012 portant diverses dispositions modificatives relatives aux pensions du secteur public.

La loi du 28 décembre 2011 portant des dispositions diverses (articles 85 à 92) avait déjà instauré un relèvement de l'âge de la pension anticipée de 60 à 62 ans. Les dispositions présentement attaquées visent à en préciser et à en affiner les effets.

B.1.2. Avant la loi précitée du 28 décembre 2011, les fonctionnaires statutaires pouvaient prendre leur retraite à partir de l'âge de 60 ans et « à la condition de compter au moins cinq années de services admissibles pour l'ouverture du droit à la pension » (article 46 de la loi du 15 mai 1984 portant mesures d'harmonisation dans les régimes de pensions). Il s'agissait en réalité d'une retraite anticipée, qui dérogeait à l'âge légal de la retraite fixé en principe pour les fonctionnaires statutaires, comme pour les travailleurs salariés et les indépendants, à 65 ans (article 1er de la loi générale du 21 juillet 1844 sur les pensions civiles et ecclésiastiques).

La loi du 28 décembre 2011 a généralisé cette retraite anticipée pour les fonctionnaires statutaires (article 88), mais elle a simultanément prévu non seulement un relèvement de l'âge auquel cette retraite peut prendre cours, mais également une augmentation du nombre d'années de service qui doivent être accomplies et qui s'élève en principe à 40 ans (article 85).

B.1.3. La pension des fonctionnaires statutaires est calculée conformément à la formule suivante : tantième x traitement de référence x nombre d'années de service admissibles. Le traitement de référence est en principe le traitement moyen des dix dernières années de carrière. Le tantième constitue le dénominateur de la « fraction de carrière », avec comme numérateur le nombre d'années de service. Plus ce dénominateur est petit, plus la fraction de carrière est avantageuse et plus le montant de la pension est élevé (ou plus la pension maximale est atteinte rapidement).

La pension de retraite est en principe « liquidée à raison, pour chaque année de service, de 1/60e du traitement de référence » (article 8, § 1er, de la loi générale du 21 juillet 1844 sur les pensions civiles et ecclésiastiques). Certaines catégories de fonctionnaires bénéficient toutefois, à titre d'exception, d'un tantième de 1/50 (article 8, § 3, 3°, de la même loi).

L'article 2, 4°, de la loi du 13 décembre 2012 - la première disposition attaquée - prévoit des conditions particulières en ce qui concerne le nombre d'années de service requis pour les fonctionnaires qui bénéficient d'un tantième plus favorable que 1/60. Il ajoute plus précisément à l'article 46 de la loi du 15 mai 1984 portant mesures d'harmonisation dans les régimes de pensions les deux paragraphes suivants :

« § 3/1. Pour déterminer si le nombre minimum d'années de services admissibles pour l'ouverture du droit à la pension prévu au § 1er, alinéas 1er, 1°, et 3, au § 2 et au § 3, alinéas 2 à 4, est atteint, la durée des services visés à l'alinéa 2 rendus dans une fonction à laquelle la loi attache, pour le calcul de pension, un tantième plus favorable que 1/60e est multipliée par le coefficient fixé à l'alinéa 5 qui correspond au tantième attaché à ces services, à l'année de prise de cours de la pension et au nombre minimal d'années de services exigé.

Les services visés à l'alinéa 1er sont les services réellement prestés, les congés avec maintien de la rémunération et les situations énumérées dans la liste visée à l'article 88, alinéa 5, de la loi du 28 décembre 2011 portant des dispositions diverses, admissibles pour l'ouverture du droit à la pension, ainsi que les années de carrière comme pompier volontaire visées au § 1er, alinéa 2, 2°. Même si, pour le calcul de la pension, le tantième préférentiel n'est pas maintenu pendant les situations énumérées dans la liste précitée, le coefficient visé à l'alinéa 5 doit être appliqué à cette période en fonction du tantième qui aurait été lié à cette période si l'intéressé avait continué à prester des services effectifs dans la fonction qu'il exerçait avant cette situation.

L'alinéa 1er est également applicable aux services visés à l'alinéa 2 prestés à la SNCB-Holding.

L'alinéa 1er n'est pas applicable aux services prestés auprès d'organismes dont le régime de pensions est régi par la loi du 28 avril 1958 relative à la pension des membres de certains organismes d'intérêt public et de leurs ayants droit.

Le ou les coefficients visés à l'alinéa 1er sont fixés comme suit :

Année de prise de la pension Tantième 1/55 Tantième 1/50 et autres tantièmes plus favorables

Nombre minimal d'années de services exigé Nombre minimal d'années de services exigé

38 ans 39 ans 40 ans 41 ans 42 ans 38 ans 39 ans 40 ans 41 ans 42 ans

2013 1,0910 - 1,0908 - - 1,1999 - 1,2001 - -

2014 1,0910 1,0909 1,0908 - - 1,1999 1,2000 1,2001 - -

2015 - 1,0909 1,0908 1,0910 - - 1,2000 1,2001 1,1999 -

2016 - - 1,0908 1,0910 1,0909 - - 1,2001 1,1999 1,2000

2017 - - 1,0644 1,0649 1,0654 - - 1,1706 1,1714 1,1722

2018 - - 1,0390 1,0401 1,0500 - - 1,1429 1,1443 1,1454

2019 - - 1,0390 1,0401 1,0500 - - 1,1164 1,1181 1,1200

2020 - - 1,0390 1,0401 1,0500 - - 1,0908 1,0933 1,0957

2021 - - 1,0390 1,0401 1,0500 - - 1,0667 1,0697 1,0722

A partir de 2022 - 1,0390 1,0401 1,0500 - 1,0436 1,0467 1,0500

Chaque période ininterrompue admissible pour l'ouverture du droit à la pension, subdivisée, le cas échéant, en périodes séparées selon le tantième attaché aux services, est comptée depuis sa date de début jusqu'à sa date de fin incluses. Les jours faisant partie d'un mois calendrier incomplet sont pris en compte à concurrence de la fraction qu'ils représentent par rapport au nombre de jours réellement compris dans ce mois calendrier complet. Le résultat de ce décompte est, pour chaque période séparée, exprimé en mois avec quatre décimales, en arrondissant vers le haut si la cinquième décimale est égale à ou plus grande que cinq. Le même arrondi est appliqué au produit obtenu après avoir multiplié la somme de ces périodes séparées, additionnées par tantième, par le coefficient visé à l'alinéa 5. La somme de ces produits est exprimée en mois avec quatre décimales.

Le Roi peut, par arrêté délibéré en Conseil des Ministres, décider de maintenir, pour les années après 2019, le coefficient 1,1200 fixé dans la dernière colonne du tableau à l'alinéa 5, pour les cas visés dans cette colonne.

§ 3/2. L'application du § 1er, alinéa 2, 1°, ne peut avoir pour effet que pour une année civile déterminée plus de 12 mois soient pris en compte pour l'ouverture du droit à la pension ».

B.1.4. Le relèvement de l'âge de la retraite anticipée de 60 à 62 ans ne modifie pas les âges préférentiels de la mise à la retraite fixés pour le personnel roulant de la SNCB-Holding, la police intégrée et les militaires (article 88, alinéa 2, de la loi du 28 décembre 2011).

L'article 3, 1°, de la loi du 13 décembre 2012 - la seconde disposition attaquée - tend à préciser davantage le maintien précité des droits à la pension. Les requérants poursuivent l'annulation de cette disposition en ce qu'elle remplace l'alinéa 2 de l'article 88 précité par la disposition suivante :

« L'alinéa 1er ne porte pas préjudice aux conditions de durée de services et aux âges préférentiels de mise à la pension prévus :

- pour le personnel roulant de la SNCB-Holding;

- pour la police intégrée;

- pour les militaires;

- pour les anciens militaires visés à l'article 10 de la loi du 30 mars 2001 relative à la pension du personnel des services de police et de leurs ayants droit, à l'article 5bis de la loi du 25 février 2003 portant création de la fonction d'agent de sécurité en vue de l'exécution des missions de police des cours et tribunaux et de transfert des détenus, à l'article 10 de la loi du 16 juillet 2005 instituant le transfert de certains militaires vers un employeur public et à l'article 194 de la loi du 28 février 2007 fixant le statut des militaires du cadre actif des Forces armées ».

B.1.5. A compter du 1er janvier 2014, tous les membres du personnel statutaire et non statutaire au service de la SNCB-Holding au 31 décembre 2013 sont de plein droit transférés vers « HR Rail », sans que cela n'entraîne une modification de leur statut juridique (article 2 de l'arrêté royal du 11 décembre 2013 relatif au personnel des Chemins de fer belges). L'alinéa 3 de l'article 46, § 3/1, de la loi du 15 mai 1984 portant mesures d'harmonisation dans les régimes de pensions, inséré par la première disposition attaquée, est complété par les termes « ou à HR Rail » (article 37 du même arrêté royal). A l'article 88, alinéa 2, de la loi du 28 décembre 2011 portant des dispositions diverses, modifié par la seconde disposition attaquée, les termes « la SNCB-Holding » sont remplacés par les mots « HR Rail » (article 47 du même arrêté royal). Ces modifications n'ont pas d'incidence directe sur le recours en annulation.

Quant à l'intérêt

B.2.1. Le Conseil des ministres conteste l'intérêt des requérants à l'annulation des dispositions attaquées.

B.2.2. Les requérants sont des contrôleurs aériens qui sont occupés statutairement par l'entreprise publique autonome Belgocontrol. Ils bénéficient d'une pension de retraite à charge du Trésor public « dans les mêmes conditions et selon les mêmes modalités que les fonctionnaires publics » (article 176, § 2, de la loi du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques économiques). En outre, les contrôleurs aériens relèvent de la catégorie des fonctionnaires qui bénéficient du tantième avantageux de 1/50.

B.2.3. Les requérants sont susceptibles d'être affectés directement et défavorablement par une disposition qui accorde à d'autres catégories du personnel du secteur public un régime de retraite plus favorable, comme le fait la seconde disposition attaquée. Il n'est pas nécessaire qu'une éventuelle annulation leur procure un avantage immédiat. La circonstance que les requérants obtiendraient une chance que leur situation soit réglée plus favorablement à la suite de l'annulation de la disposition attaquée suffit à justifier leur intérêt à attaquer cette disposition. A cet égard, il n'est pas pertinent qu'ils aient également été soumis dans le passé, comme l'invoque le Conseil des ministres, aux règles ordinaires de mise à la retraite et qu'ils n'aient dès lors jamais pu bénéficier des conditions préférentielles dérogatoires.

B.2.4. La première disposition attaquée prévoit, selon les requérants, un coefficient inférieur à partir de l'année 2017 à celui prévu pour les années 2013-2016, de sorte qu'ils devront travailler plus longtemps proportionnellement au nombre d'années requis pour bénéficier d'une pension complète. Etant donné que l'intérêt des requérants dépend de la portée de la disposition attaquée, l'examen de celui-ci coïncide avec l'examen du fond de l'affaire.

B.2.5. L'exception est rejetée.

Quant au moyen

B.3. Le moyen unique est pris de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution en ce que l'article 88, alinéa 2, de la loi du 28 décembre 2011 portant des dispositions diverses, modifié par la seconde disposition attaquée, prévoit un régime plus favorable pour certaines catégories de fonctionnaires, auxquelles les requérants n'appartiennent pas (première branche), et en ce que l'article 46, §§ 3/1 et 3/2, de la loi du 15 mai 1984 portant mesures d'harmonisation dans les régimes de pensions, inséré par la première disposition attaquée, prévoit un régime en ce qui concerne le calcul de la durée de la carrière qui se révélerait moins favorable à partir de 2017 pour les requérants (tantième 1/50) que pour les fonctionnaires soumis au tantième ordinaire de 1/60 (seconde branche).

B.4. Les dispositions attaquées font partie d'une réforme structurelle des retraites du personnel de la fonction publique, visant à maitriser à long terme les coûts budgétaires du vieillissement démographique. La réforme vise en premier lieu à ce que les citoyens travaillent plus longtemps.

B.5. Il appartient au législateur d'apprécier dans quelle mesure il est opportun d'adopter des dispositions en vue de réaliser des économies dans le domaine des pensions de retraite et de survie. Etant donné que ces pensions sont financées au moyen de deniers publics, la charge qui repose sur l'Etat doit pouvoir être modifiée lorsque l'assainissement des finances publiques ou le déficit de la sécurité sociale l'exigent.

Pour établir sa politique en matière de pensions, le législateur dispose par conséquent d'un large pouvoir d'appréciation. Il en va d'autant plus ainsi quand le régime concerné a fait l'objet d'une concertation sociale.

B.6. Toutefois, si un régime légal de pension vise certaines catégories de personnes et d'autres non ou si un même régime est applicable à des catégories de personnes qui se trouvent dans des situations essentiellement différentes, la Cour doit examiner si les dispositions attaquées sont proportionnées au but poursuivi et si elles n'ont pas d'effets disproportionnés à l'égard de la situation de l'une ou de l'autre de ces catégories de personnes. Par conséquent, il ne saurait être question de discrimination que si la différence de traitement qui résulte de l'application des règles en matière de pension entraînait une restriction disproportionnée des droits des personnes concernées à cet égard.

En ce qui concerne la première branche du moyen

B.7.1. L'âge de 60 ans auquel un fonctionnaire pouvait auparavant partir à la retraite anticipée est relevé progressivement à partir de 2013, plus précisément de 6 mois chaque année, pour rester fixé à 62 ans à partir de 2016. Le nombre d'années de service requis n'augmente lui aussi que progressivement : il s'élève, en principe, à 38 ans à partir de 2013, à 39 ans à partir de 2014 et à 40 ans à partir de 2015.

B.7.2. L'article 88, alinéa 2, de la loi du 28 décembre 2011 portant des dispositions diverses, modifié par la seconde disposition attaquée, garantit toutefois au personnel roulant de la SNCB-Holding, à la police intégrée et aux (anciens) militaires, le maintien des conditions préexistantes « de durée de services » et des « âges préférentiels de mise à la pension ». Les travaux préparatoires de la loi du 28 décembre 2011 ont explicité ainsi cette exception :

« La raison pour laquelle la police et les militaires sont actuellement exclus de cette réforme réside dans le fait que ces organes assurent des missions de sécurité et qu'ils ont subi très récemment - respectivement en 2001 et en 2007 - des réformes approfondies. Ces réformes étaient assorties de mesures transitoires qui sont encore actuellement en vigueur et peuvent difficilement être remises en cause. Quant au personnel roulant de la SNCB-Holding, il est exclu de cette réforme en raison de l'élément ' sécurité ' (cf. Buizingen). De plus, les trois catégories précitées sont soumises à une réglementation différente en ce qui concerne l'âge de la retraite » (Doc. parl., Chambre, 2011-2012, DOC 53-1952/016, p. 11).

B.7.3. La circonstance qu'un nombre très restreint de catégories de personnes bénéficient d'un régime plus favorable, tant en ce qui concerne les conditions d'âge qu'en ce qui concerne les conditions de carrière, ne permet pas de déduire que le régime en vigueur pour les contrôleurs aériens serait dénué de justification raisonnable. Eu égard au régime transitoire qui assortit la réforme de cette réglementation, l'article 88, alinéa 2, de la loi du 28 décembre 2011 portant des dispositions diverses, modifié par la seconde disposition attaquée, ne limite pas les droits des requérants de manière disproportionnée.

Du point de vue d'une réglementation cohérente, il peut être considéré comme souhaitable de soumettre toutes les catégories du personnel de la fonction publique à un relèvement de l'âge de la retraite; de plus, il convient de prendre en considération que toute exception subsistante au relèvement de l'âge de la retraite et au nombre d'années de service requis porte non seulement préjudice à l'objectif poursuivi mais également à l'assise sociale nécessaire pour la réforme globale des retraites. Toutefois, il ressortit à la liberté d'action du législateur, compte tenu de la concertation sociale menée à ce sujet et de ce que la pénibilité de certaines fonctions a traditionnellement justifié des mesures dérogatoires, d'apprécier s'il y a lieu de chercher à aligner davantage ou non les régimes existants à cet égard et, le cas échéant, de déterminer à quel moment et de quelle manière il faut réaliser, par des mesures concrètes, une uniformité accrue entre ceux-ci.

B.7.4. En sa première branche, le moyen n'est pas fondé.

En ce qui concerne la seconde branche du moyen

B.8.1. Comme il a été rappelé en B.7.1, le nombre d'années de service requis est progressivement relevé, en principe, jusqu'à 40 ans à partir de 2015. Les fonctionnaires qui bénéficient d'un tantième plus favorable que 1/60 - en raison de la pénibilité de leur métier ou à titre de compensation d'une entrée en service tardive (Doc. parl., Chambre, 2011-2012, DOC 53-2405/004, p. 8) - peuvent atteindre plus rapidement la pension maximale. Pour cette raison, le législateur a estimé qu'il était cohérent que cette catégorie de fonctionnaires obtienne plus rapidement aussi le nombre d'années de service requis :

« L'idée de base qui sous-tend l'article 2, 4° part du constat que dans les régimes de pensions basés sur le tantième 1/60, une pension complète (maximum relatif-3/4 de la rémunération de référence) est obtenue après 45 ans de services. Par contre, lorsque le régime prévoit, par exemple, un tantième de 1/55 (cas des enseignants) ou 1/50 (entre autres, services comme pompier), le maximum de pension est atteint avec 41 ans 3 mois ou 37 ans 6 mois de services.

Les personnes qui bénéficient d'un tantième plus favorable que le 1/60 pouvant donc arriver plus rapidement à la pension maximale, il a semblé logique et équitable qu'elles puissent, en matière d'âge de mise à la retraite anticipée, se voir accorder un assouplissement des conditions de durée minimale de carrière » (Doc. parl., Chambre, 2011-2012, DOC 53-2405/001, pp. 9-10).

B.8.2. L'article 46, §§ 3/1 et 3/2, de la loi du 15 mai 1984 portant mesures d'harmonisation dans les régimes de pensions, inséré par la première disposition attaquée, prévoit par conséquent un régime transitoire particulier, qui consiste en ce que les années de service ouvrant le droit à la pension sont multipliées par un coefficient déterminé, selon le tableau figurant à l'alinéa 5 du paragraphe 3/1 :

« Autrement dit, les conditions de durée minimale de services ne sont pas en tant que telles diminuées ou abaissées mais c'est le nombre d'années de services rendus par l'agent qui est augmenté, ce qui lui permet, par rapport au régime de base à 1/60, d'atteindre plus rapidement cette durée minimale » (ibid., p. 10).

Pour les fonctionnaires bénéficiant d'un tantième de 1/50, l'application du coefficient multiplicateur précité signifie que la durée de la carrière s'élève à 31 ans, 8 mois et 1 jour en 2013, ensuite de quoi elle augmentera progressivement pour s'élever à 33 ans, 3 mois et 30 jours en 2016 et à 38 ans, 3 mois et 30 jours à partir de 2022.

B.8.3. Le régime transitoire particulier a pour conséquence que les requérants, qui bénéficient en tant que contrôleurs aériens d'un tantième de 1/50, ont été, de tout temps, soumis à une condition plus souple en matière d'années de service que les fonctionnaires soumis au tantième normal de 1/60. Le grief des requérants selon lequel le régime en cause leur réserverait un sort moins favorable qu'aux fonctionnaires soumis au tantième normal repose dès lors sur une lecture erronée de la disposition attaquée. Les droits des requérants ne sont pas limités de manière disproportionnée par la disposition attaquée.

B.8.4. En sa seconde branche, le moyen n'est pas fondé.

Par ces motifs,

la Cour

rejette le recours.

Ainsi rendu en langue néerlandaise, en langue française et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 8 mai 2014.

Le greffier,

P.-Y. Dutilleux

Le président,

A. Alen

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  • Recours en annulation totale ou partielle des articles 2, 4°, et 3, 1°, alinéa 1er, de la loi du 13 décembre 2012 portant diverses dispositions modificatives relatives aux pensions du secteur public, introduit par Jean Degrave et autres. Droit social

  • Sécurité sociale

  • Pensions

  • Personnel du secteur public

  • Contrôleurs aériens

  • 1. Absence de régime plus favorable en ce qui concerne les conditions d'âge et les conditions de carrière

  • 2. Calcul de la durée de la carrière.