Hof van Cassatie: Arrest van 8 Januari 2015 (België). RG C.13.0546.F

Nr. C.13.0546.F

BELGISCHE STAAT, minister van Landsverdediging,

Mr. Jacqueline Oosterbosch, advocaat bij het Hof van Cassatie,

tegen

H. G.

I. RECHTSPLEGING VOOR HET HOF

Het cassatieberoep is gericht tegen het arrest van het hof van beroep te Luik van 27 november 2012.

Raadsheer Didier Batselé heeft verslag uitgebracht.

Advocaat-generaal Thierry Werquin heeft geconcludeerd.

II. CASSATIEMIDDEL

De eiser voert volgend middel aan.

Geschonden wettelijke bepalingen

- artikel 101 van het koninklijk besluit van 17 juli 1991 houdende coördinatie van de wetten op de Rijkscomptabiliteit, vóór de wijziging ervan bij de wet van 25 juli 2008, en, voor zover nodig, artikel 2 van de wet van 6 februari 1970 betreffende de verjaring van schuldvorderingen ten laste of ten voordele van de Staat en de provinciën;

- de artikelen 105, 108, 149 en 159 van de Grondwet.

- Aangevochten beslissingen

Het arrest verklaart de vordering van de verweerster niet-verjaard en gegrond, veroordeelt de eiser om haar een provisioneel bedrag van 30.000 euro te betalen, dat van haar schade moet worden afgetrokken, en wijst voor het overige een deskundige aan, om alle redenen die hier als volledig weergegeven worden beschouwd, en inzonderheid om de volgende redenen:

"Op die datum [21 september 2001] kende [de verweerster] de identiteit van de persoon die zij aansprakelijk achtte voor haar nadeel en voor het bestaan van haar schade, ook al kon ze de juiste omvang ervan niet becijferen. De verjaring gaat dus op die datum in.

Niettemin bepaalt artikel 2 van de wet van 6 februari 1970 dat de verjaring wordt gestuit door een gerechtsdeurwaardersexploot, alsook door een schulderkenning door de Staat.

De dagvaarding dagtekent van 11 oktober 2006 maar er moet rekening worden gehouden met de brief van de minister van Landsverdediging van 16 oktober 2006, die uitgelegd moet worden als ‘een erkenning van het recht van [de verweerster] door de Staat' en die derhalve de verjaring stuit [...].

Aldus is de dagvaarding van 11 oktober 2006 tijdig uitgebracht en de verjaring niet ingegaan",

en, met betrekking tot de eenzijdige verbintenis van de minister van Lands-verdediging:

"In een rechtsstaat is het wettigheidsbeginsel zonder enige twijfel een fundamenteel beginsel. Daarom bevat de Grondwet dan ook een artikel volgens hetwelk ‘de hoven en rechtbanken de algemene, provinciale en lokale besluiten en reglementeringen slechts zullen toepassen als ze conform de wetten zijn'.

Het beginsel van de stabiliteit van de verkregen rechtstoestanden is echter niet minder fundamenteel.

Bijgevolg moet die antinomie tussen die twee fundamentele beginselen onderzocht worden wanneer een administratie, zoals in voorliggend geval de Belgische Staat, zelf de onwettigheid van een van haar individuele beslissingen voor de rechter aanvoert om de niet-uitvoering van die beslissing te verantwoorden.

Zonder dat de gehele theorie van de intrekking van de administratieve handelingen uiteengezet hoeft te worden, moet erop gewezen worden dat een rechtscheppende administratieve handeling, zelfs wanneer zij onwettig is, definitief is en ondanks haar onwettigheid uitwerking blijft hebben wanneer zij niet meer vernietigd kan worden omdat de termijn van zestig dagen om een beroep tot nietigverklaring in te stellen verstreken is [...], tenzij de handeling is verkregen door bedrog of voor onbestaande moet worden gehouden of nog wanneer een wettelijke bepaling de intrekking ervan buiten de termijn toestaat. De administratie heeft met andere woorden een recht van intrekking op haar handelingen zolang die handelingen nietig kunnen worden verklaard.

De Raad van State heeft op dat gebied een vaste rechtspraak en verantwoordt deze met de oordeelkundige reden dat, aangezien hij geen door machtsoverschrijding aangetaste administratieve handeling nietig kan verklaren wanneer die handeling hem na het verstrijken van de termijn van beroep wordt voorgelegd [...], de administratie geen administratieve handeling kan intrekken die rechten doet ontstaan, ook al is die handeling door machtsoverschrijding aangetast, omdat zij zodoende afbreuk zou doen aan de rechten die de begunstigde van die handeling verkregen heeft.

Die redenering steunt op het beginsel van de niet-terugwerkende kracht van de administratieve handelingen en op het beginsel volgens hetwelk de administratie niet mag raken aan de door de burgers verkregen rechten.

Enkel een administratieve handeling die geen rechten doet ontstaan is, zoals een handeling die rechten erkent, een voorlopige toestemming of een negatieve beslissing, kan onbeperkt, zonder termijn, worden ingetrokken.

In voorliggend geval is de brief van de minister van Landsverdediging van 16 oktober 2003 ontegenzeglijk een eenzijdige administratieve handeling die voor [de verweerster] rechten doet ontstaan.

Die handeling kon dus ingetrokken worden binnen een termijn van zestig dagen te rekenen van de datum waarop de betrokkenen van die handeling kennisgenomen hadden [...].

Die intrekking zou pas geschieden op 10 augustus 2004, dus ruimschoots buiten de vereiste termijn.

De Belgische Staat voegt daaraan toe dat de handeling te dezen als onbestaand moet worden beschouwd omdat zij zou berusten op de onjuiste veronderstelling van de minister van Landsverdediging dat de Staat de eigenaar van het litigieuze goed is.

Niet alleen wordt die bewering door de Belgische Staat geenszins gestaafd, omdat hij niet redelijkerwijs ervan kon uitgaan dat hij nog enigerwijs de eigenaar van het goed kon zijn op het ogenblik dat de brief van 16 oktober 2003 werd opgemaakt, maar die handeling kan daarenboven enkel als onbestaande worden beschouwd wanneer zij is aangetast door een onregelmatigheid die dermate ernstig en duidelijk is dat de handeling voor onbestaande moet worden gehouden.

Bijgevolg moet worden nagegaan of die hypothese in voorliggend geval bewaarheid wordt door de omstandigheden van de zaak, aangezien de uitzonderingen op de onmogelijkheid tot intrekking beperkend moeten worden uitgelegd, het bewijs van de onregelmatigheid geleverd moet worden door degene die beslist de handeling in te trekken en het begrip van onbestaande handeling in theorie losstaat van het begrip van de van rechtswege nietige handeling, waarbij het niet-bestaan meer een metafysisch, filosofisch begrip dan een juridisch begrip is [...].

Te dezen blijkt uit de overwegingen van de Belgische Staat dat de onregelmatigheid waardoor de handeling volgens hem is aangetast - namelijk de onjuiste veronderstelling dat het goed nog steeds eigendom van de Staat was - niet zodanig ernstig en duidelijk is dat die handeling als onbestaand moet worden beschouwd, gelet op, enerzijds, de juridische bescherming die de begunstigde van die handeling geniet en, anderzijds, de omstandigheid dat de eventuele onregelmatigheid is begaan door degene die de handeling intrekt en dat de aangevoerde veronderstelling niet redelijk of gerechtvaardigd is.

Aldus moet worden vastgesteld dat die handeling van 16 oktober 2003 definitief is en er geen sprake kan zijn van een toepassing van artikel 107 [lees : 159] van de Grondwet.

De brief van de minister vormt een verplichting voor de Belgische Staat, een verplichting die is ontstaan uit de eenzijdige verklaring van haar wil om zich te verbinden, die vaststaat en die zichtbaar werd gemaakt. De omvang van die verplichting is duidelijk afgebakend, aangezien de brief erop wijst dat Landsver-dediging ‘de ontmanteling, de installatie en de aanpassing van alle uitrustingen zal bekostigen'.

Om die reden is de vordering van [de verweerster] gegrond."

Grieven

Luidens artikel 101 van het koninklijk besluit van 17 juli 1991, zoals het van toepassing was op de feiten van de zaak, evenals artikel 2 van de wet van 6 februari 1970, "wordt de verjaring gestuit door een gerechtsdeurwaardersexploot, alsook door een schulderkenning door de Staat".

De verjaringsstuitende schulderkenning moet worden gedaan door de persoon die gemachtigd is om de schuld te beheren en, wat betreft de Belgische Staat, door de persoon die daartoe bevoegd is.

Artikel 159 van de Grondwet, dat zowel op de verordenende administratieve handelingen als op de individuele handelingen van toepassing is, verplicht de hoven en rechtbanken zowel een intern als extern wettigheidstoezicht te houden op elke administratieve handeling waarop een vordering, verweer of exceptie steunt.

Krachtens de artikelen 105 en 108 van de Grondwet is elke administratieve overheid slechts bevoegd binnen de grenzen die haar uitdrukkelijk zijn toegekend door de Grondwet of door de bijzondere wetten die krachtens de Grondwet zelf zijn uitgevaardigd, waarbij de eerbiediging van die grenzen van openbare orde is.

De eiser betwistte dat de brief van 16 oktober 2003, die hem een beslissing ter kennis bracht van de toenmalige minister van Landsverdediging, een verjaringsstuitende schulderkenning kon uitmaken en als grondslag voor de rechtsvordering van de verweerster kon dienen, op grond dat die minister "geenszins bevoegd was om de Belgische Staat ertoe te verbinden werkzaamheden te verrichten in een goed waarvan de Staat niet langer de eigenaar was", dat een grondwettelijke of wettelijke bevoegdheid als grondslag moet dienen voor elke contractuele of eenzijdige administratieve handeling en dat "de verbintenis die door de minister van Landsverdediging was aangegaan, geen enkele wettelijke grondslag had", en leidde daaruit af dat, krachtens artikel 159 van de Grondwet, "die eenzij-dige handeling verworpen moet worden en niet als grondslag voor de rechtsvordering van [de verweerster] kan dienen".

Het arrest, dat beslist dat de rechtsvordering van de verweerster niet verjaard is en die rechtsvordering gegrond verklaart op basis van de brief van de minister van Landsverdediging van 16 oktober 2003, op grond dat die rechtscheppende handeling, zelfs als zij onwettig zou zijn, "definitief is en er geen sprake kan zijn van een toepassing van artikel 107 [lees : 159] van de Grondwet", aangezien tegen die handeling geen beroep tot nietigverklaring voor de Raad van State is ingesteld en zij evenmin is ingetrokken "binnen een termijn van zestig dagen te rekenen van de datum waarop de betrokkenen van die handeling kennisgenomen hadden" en dat, derhalve, de wettigheid van die handeling niet onderzoekt, schendt eensdeels artikel 149 van de Grondwet, doordat het niet antwoordt op de conclusie waarin de eiser de bevoegdheid van de auteur van die handeling om de litigieuze schuld te beheren betwistte, en anderdeels artikel 159 van de Grondwet, dat de hoven en rechtbanken verplicht de toepassing te weigeren van elke onwettige administratieve handeling die wordt aangevoerd tot staving van een vordering, verweer of exceptie, zelfs als tegen die handeling geen beroep tot nietigverklaring meer kan worden ingesteld of zij niet meer ingetrokken kan worden.

III. BESLISSING VAN HET HOF

Beoordeling

Luidens artikel 159 Grondwet passen de hoven en rechtbanken de algemene, pro-vinciale en lokale besluiten en reglementeringen slechts toe in zoverre ze met de wetten overeenstemmen.

Op grond van die bepaling heeft elk rechtsprekend orgaan de bevoegdheid en de plicht om na te gaan of de beslissingen waarvan de toepassing betwist wordt, overeenstemmen met de wet.

Het arrest stelt vast dat "[de eiser] in zijn conclusie beweert dat ‘de beslissing van de minister van Landsverdediging [...], waarvan [de verweerster] kennisgenomen heeft door het stuk dat op 16 oktober 2003 is ondertekend door het hoofd van de afdeling infrastructuur [...], geen eenzijdige rechtshandeling kon uitmaken in zo-verre de minister van Landsverdediging niet bevoegd was om de Belgische Staat ertoe te verbinden werkzaamheden te verrichten in een goed waarvan de Staat niet langer de eigenaar was".

Het arrest overweegt dat "een rechtscheppende administratieve handeling, zelfs wanneer zij onwettig is, definitief is en ondanks haar onwettigheid uitwerking blijft hebben wanneer zij niet meer vernietigd kan worden omdat de termijn van zestig dagen om een beroep tot nietigverklaring in te stellen verstreken is [...], tenzij de handeling is verkregen door bedrog of voor onbestaande moet worden gehouden of nog wanneer een wettelijke bepaling de intrekking ervan buiten de termijn toestaat".

Het wijst erop dat "de brief [...] van 16 oktober 2003 [...] voor [de verweerster] een eenzijdige rechtscheppende administratieve handeling is", die "niet voor on-bestaande kan worden gehouden" en dat zij "pas ruimschoots na de vereiste ter-mijn is ingetrokken".

Het arrest, dat uit die vermeldingen afleidt dat "die handeling van 16 oktober 2003 definitief is en er geen sprake kan zijn van een toepassing van artikel [159] van de Grondwet", en dat, enerzijds, die handeling "uitgelegd moet worden als ‘een erkenning van het recht van [de verweerster] door [de eiser]' [...] die [...]de verjaring stuit", en dat, anderzijds, "de vordering van [de verweerster] [tot ver-oordeling van de eiser] gegrond is", schendt artikel 159 Grondwet.

In zoverre is het middel gegrond.

Dictum

Het Hof

Vernietigt het bestreden arrest.

Beveelt dat van dit arrest melding zal worden gemaakt op de kant van het vernie-tigde arrest.

Houdt de kosten aan en laat de beslissing daaromtrent aan de feitenrechter over.

Verwijst de zaak naar het hof van beroep te Bergen.

Aldus geoordeeld door het Hof van Cassatie, eerste kamer, te Brussel, door afde-lingsvoorzitter Christian Storck, de raadsheren Didier Batselé, Mireille Delange, Michel Lemal en Sabine Geubel, en in openbare terechtzitting van 8 januari 2015 uitgesproken door afdelingsvoorzitter Christian Storck, in aanwezigheid van ad-vocaat-generaal Thierry Werquin, met bijstand van griffier Patricia De Wadripont.

Vertaling opgemaakt onder toezicht van raadsheer Koenraad Moens en over-geschreven met assistentie van griffier Kristel Vanden Bossche.

De griffier, De raadsheer,