Cour d'appel: Arrêt du 10 janvier 2008 (Liège). RG 2005/RG/1622

Antécédents et objet des appels

L'objet du litige et les circonstances de la cause ont été correctement relatés par le premier juge, à l'exposé duquel la cour se réfère.

Il suffit de rappeler que Patrick I., licencié en droit, a été nommé à la Région wallonne, avec effet au premier avril 1990, après avoir réussi l'examen de recrutement réservé aux docteurs et licenciés en droit.

Le 14 avril 1994, le Gouvernement de la Région wallonne a adopté un arrêté portant le statut pécuniaire des fonctionnaires de la Région wallonne. Cet arrêté, entré en vigueur le 1er mai 1994, comporte en ses articles 26 à 29 des dispositions qui instaurent un barème plus favorable pour les fonctionnaires de la Région wallonne au recrutement desquels a été exigé un diplôme d'ingénieur civil, d'ingénieur agronome, d'ingénieur chimiste et des industries agricoles, d'ingénieur géologue, de licencié en informatique, de licencié en pharmacie, de docteur en sciences, de docteur en sciences chimiques, de docteur en médecine vétérinaire ou de docteur en médecine, chirurgie et accouchements, que pour les fonctionnaires de la Région wallonne au recrutement desquels a été exigé un diplôme de docteur ou de licencié en droit.

Le 17 novembre 1994, le Gouvernement de la Région wallonne a adopté un deuxième arrêté portant le statut pécuniaire des fonctionnaires de la Région wallonne, entré en vigueur le 1er décembre 1994, abrogeant l'arrêté du 14 avril 1994 mais reproduisant à l'identique les articles 26 à 29.

Patrick I. a introduit contre cet arrêté un recours en annulation auprès du Conseil d'Etat, fondé sur la violation des articles 10 et 11 de la Constitution, estimant que les échelles de traitement préférentielles accordées aux seuls fonctionnaires visés à l'article 26 de l'arrêté attaqué, titulaires des grades A6 , A5 et A4 à l'exclusion des fonctionnaires de la Région wallonne au recrutement desquels a été exigé un diplôme de docteur ou de licencié en droit, ne reposent sur aucune justification objective et raisonnable ni sur des motifs légalement admissibles.

Par son arrêt n° 81.583 du 1er juillet 1999, le Conseil d'Etat a, sur avis contraire de l'auditeur, annulé les articles 26 à 29 de l'arrêté du Gouvernement wallon du 17 novembre 1994. L'arrêt n° 82.185 du 3 septembre 1999 complète, suite à une « erreur matérielle », le dispositif du premier arrêt.

Le 21 octobre 1999, la Fédération royale d'associations belges d'ingénieurs civils et d'ingénieurs agronomes, l'Association des ingénieurs du Ministère de la Région wallonne et quatre ingénieurs agissant à titre individuel ont introduit au conseil d'Etat une requête en tierce opposition contre l'arrêt d'annulation du 1er juillet 1999.

Par son arrêt n°162.635 du 22 septembre 2006, le Conseil d'Etat a rejeté cette tierce opposition.

Par un arrêté du 18 juillet 2000, le Gouvernement de la Région wallonne reproduit à nouveau les articles 26 à 29 annulés par le conseil d'Etat le 1er juillet 1999. Patrick I. en a également poursuivi l'annulation. Le conseil d'Etat, par arrêt n°162.636 du 22 septembre 2006 les a annulés.

Enfin, le 18 décembre 2003, l'arrêté portant le Code de la Fonction publique wallonne a été adopté, abrogeant l'arrêté du 17 novembre 1994 tel que modifié par l'arrêté du 18 juillet 2000. Il réintroduit l'échelle de traitement spécial au bénéfice des mêmes agents de sorte qu'il fait également d'objet d'un recours en annulation devant le conseil d'Etat, recours toujours pendant.

Par son action originaire, introduite devant le tribunal de première instance de Namur par citation du 7 décembre 1999, Patrick I. expose qu'en adoptant et appliquant des dispositions réglementaires illégales, la Région wallonne a commis une faute au sens des articles 1382 et suivants du Code civil. Il demande réparation du préjudice qui en découle pour lui et qui consisterait :

- dans la différence entre d'une part le montant total des traitements qu'il a perçus depuis l'entrée en vigueur des dispositions annulées (1er décembre 1994) et le montant des traitements auxquels il aurait eu droit si les échelles de traitement plus favorables fixées par les dispositions annulées lui avaient été appliquées. En cours d'instance, Patrick I. arrête le montant réclamé à titre de différence de traitement au 31 juillet 2000, compte tenu de l'adoption du nouvel arrêté du 18 juillet 2000 du Gouvernement de la Région wallonne modifiant l'arrêté du Gouvernement wallon du 17 novembre 1994 portant le statut pécuniaire des fonctionnaires de la Région.

Il demande que la Région wallonne soit tenue d'effectuer le calcul précis de cette différence de traitements et réclame provisionnellement 43.666,97 euro , ainsi que les intérêts compensatoires au taux légal à dater de la date d'exigibilité des traitements, chaque mois depuis le 1er décembre 1994 et la capitalisation des intérêts;

- dans un dommage moral, lié à la dévalorisation de son diplôme, estimé à 1.239,47 euro ;

- dans une dépréciation monétaire entre le 1er décembre 1994 et le prononcé du jugement, estimée à 1 euro provisionnel ;

- dans des dommages matériel et moral complémentaires, réclamés en cours d'instance, évalués à 12.500 euro .

Le premier juge a écarté le moyen tiré de la prescription de l'action et a considéré que la différenciation barémique et son maintien étaient fautifs. Dès lors que la Région wallonne n'avait pas fait le choix discrétionnaire de supprimer cette différenciation dépourvue de justification, il a reconnu à Patrick I. le droit d'obtenir la différence entre le montant du traitement perçu et celui auquel il aurait pu prétendre si le régime barémique préférentiel lui avait été appliqué, la Région wallonne étant invitée à déposer à cet égard tout élément justifiant la méthode de calcul retenue et les montants obtenus. Le premier juge a rejeté le surplus des demandes.

Par son appel, la Région wallonne persiste à soutenir que l'action originaire est prescrite et qu'en tout état de cause, sa responsabilité ne peut être retenue, en l'absence de faute et de dommage en découlant. Par son appel incident, Patrick I. reproche au premier juge de ne lui avoir alloué aucun montant provisionnel et d'avoir écarté la réparation d'un préjudice moral, des préjudices matériel et moral complémentaires, les intérêts moratoires et la capitalisation des intérêts.

Discussion

I. La prescription.

L'appelante soutient que la créance que l'intimé invoque à son égard serait, à la supposer établie, prescrite au motif que l'action n'aurait pas été introduite, conformément à l'article 100 al. 1er, 1° de l'arrêté royal du 17 juillet 1991 portant coordination des lois sur la comptabilité de l'Etat, dans les cinq années à dater du 1er janvier de l'année budgétaire au cours de laquelle la créance est née.

L'intimé soutient pour sa part que ses créances seraient des créances qui ne doivent pas être produites et auxquelles devraient s'appliquer les règles de la prescription décennale visées à l'article 100 al.1er, 3° de l'arrêté royal du 17 juillet 1991 concernant les créances qui n'ont pas été ordonnancées dans le délai de 10 ans à partir du premier janvier de l'année pendant laquelle elles sont nées.

Le délai instauré par l'article 100 al.1er, 3° est applicable aux dettes de l'Etat qui ne doivent pas être produites, c'est à dire aux dépenses fixes, parmi lesquelles figurent notamment les rémunérations et traitements.

En l'espèce, l'intimé ne demande pas le paiement d'un traitement mais la réparation, sur base de l'article 1382 du Code civil, d'un préjudice subi en raison d'une inégalité qu'il dit injustifiée de traitement entre différents fonctionnaires.

Les créances en matière de responsabilité extra-contractuelle doivent être produites et ne peuvent constituer des dépenses fixes pour les pouvoirs publics débiteurs (voy. M.KAISER, « la prescription des dettes et des créances des pouvoirs publics : un domaine en pleine mutation » A.P.T. 2004 vol.2 p.128). La créance invoquée par l'intimé est la contrepartie d'une dépense non fixe de l'Etat et doit donc bien être produite, de sorte que c'est la prescription visée à l'alinéa 1er, 1° de l'article 100 qui s'applique, comme l'a retenu à bon droit le premier juge.

Le point de départ du délai de la prescription quinquennale a également été justement apprécié par le premier juge.

Le délai de prescription de cinq ans court « à compter du 1er janvier de l'année budgétaire au cours de laquelle est née la créance ».

L'appelante soutient que la créance est née au moment de la naissance du dommage, soit au plus tôt le 28 avril 1994, moment de la publication au Moniteur belge de l'arrêté du Gouvernement wallon du 14 avril 1994 et au plus tard le 6 décembre 1994, date de l'entrée en vigueur de l'arrêté du Gouvernement wallon du 17 novembre 1994.

Elle ne sera pas suivie sur ce point. Le dommage dont se plaint l'intimé, découlant de l'adoption de l'arrêté du Gouvernement wallon du 17 novembre 1994, est apparu au moment où il a perçu, sur base des dispositions de cet arrêté, un traitement inférieur à celui des agents visés aux articles 26 et suivants. Le paiement des traitements se faisant à terme échu et le paiement du mois de décembre ayant lieu le premier jour ouvrable du mois de janvier de l'année suivante (Arrêté du Gouvernement wallon du 17 novembre 1994 art 19 bis et arrêté du Gouvernement wallon du 18 décembre 2003 art 245), c'est pour la première fois en janvier 1995, moment auquel il a perçu son traitement de décembre 1994, que la créance de l'intimé est née. Elle se renouvellera de mois en mois, tant que l'intimé ne perçoit pas la rémunération à laquelle il prétend.

L'année budgétaire au cours de laquelle la créance est née pour la première fois, est 1995. Le délai de prescription quinquennale de l'article 100 al.1er, 3° a commencé à courir au plus tôt le 1er janvier 1995 et pour les seuls traitements des mois de décembre 1994 à novembre 1995, de sorte que l'action introduite par citation du 7 décembre 1999 l'a été dans le délai de cinq ans à partir du 1er janvier 1995.

II. Responsabilité de la Région wallonne.

A. les fautes.

1.

L'intimé reproche à l'appelante d'avoir, par l'adoption de l'arrêté du Gouvernement wallon du 17 novembre 1994, d'une part attaché des échelles de traitement préférentielles à la seule possession d'un diplôme déterminé et non à l'exercice de fonctions spéciales, et d'autre part, d'avoir permis que parmi les agents spécialisés, dont il fait partie, seuls certains bénéficient d'une échelle barémiques de traitement préférentiel, et ce sans justification objective et raisonnable.

L'arrêt du conseil d'Etat n° 81.583 du 1er juillet 1999, annulant les articles 26 à 29 de l'arrêté du 17 novembre 1994, consacre l'existence de la discrimination dont se plaint l'intimé, au regard de l'article 10 de la Constitution.

Lorsqu'une juridiction judiciaire est valablement saisie d'une demande en responsabilité fondée sur l'excès de pouvoir résultant de ce que l'autorité administrative a méconnu des règles constitutionnelles ou légales lui imposant de s'abstenir ou d'agir d'une manière déterminée et que l'excès de pouvoir a entraîné l'annulation de l'acte administratif par le Conseil d'Etat, la constatation, par ce dernier, de l'excès de pouvoir s'impose à cette juridiction; dès lors, sous réserve de l'existence d'une erreur invincible ou d'une autre cause d'exonération de responsabilité, cette juridiction doit nécessairement décider que l'autorité administrative, auteur de l'acte annulé, a commis une faute et, pour autant que le lien causal entre l'excès de pouvoir et le dommage soit établi, ordonner la réparation de celui-ci (Cass. 13 mai 1982 J.T. 1982 p.772).

L'appelante ne conteste pas l'autorité de chose jugée erga omnes qui s'attache à l'arrêt d'annulation du Conseil d'Etat du 1er juillet 1999. Pour faire disparaître le caractère fautif de l'acte qu'elle a posé, elle soutient toutefois avoir été victime d'une erreur invincible, que toute autorité administrative prudence et raisonnable, placée dans les même circonstances, aurait commise. Elle invoque à ce titre que le Conseil d'Etat aurait, par son arrêt du 1er juillet 1999, pour la première fois changé de jurisprudence, alors que précédemment, les échelles de traitement préférentielles liée à la possession de diplômes auraient toujours été pratiquées.

Le revirement de jurisprudence allégué n'est établi par aucune décision antérieure du Conseil d'Etat. L'arrêt du 1er juillet 1999 ne fait nullement allusion à une jurisprudence antérieure contraire. Si jadis, des rémunérations préférentielles avaient été octroyées aux ingénieurs, la différence de traitement était fondée sur le critère objectif et raisonnable de la difficulté de recruter des ingénieurs au sein des services publics, de sorte que le principe de l'égalité n'était pas méconnu.

L'appelante ne pouvait ignorer qu'une différence de traitement n'est admissible que si elle est fondée sur un critère objectif et raisonnable, critère qu'elle n'a pas rencontré en adoptant les articles 26 à 29 de l'arrêté du 17 novembre 1994. La pénurie, dans la fonction publique wallonne, de titulaire de certains diplômes n'est plus démontrée en 1994, comme le relève l'arrêt du Conseil d'Etat du 1er juillet 1999. L'appelante ne peut dans ces conditions invoquer une quelconque erreur invincible. Les illégalités qu'elle a commises en adoptant les articles 26 à 29 de l'arrêté du 17 novembre 1994 sont bien constitutives de fautes.

2.

Malgré les termes de l'arrêt du Conseil d'Etat du 1er juillet 1999, l'appelante a continué, après cette date, à appliquer l'illégalité sanctionnée, sans justifier d'une quelconque modification de la situation examinée par le Conseil d'Etat. L'arrêt du 1er juillet 1999 impliquait que l'appelante cesse immédiatement de verser aux agents concernés un traitement calculé sur la base de l'échelle spéciale annulé. En poursuivant néanmoins ces paiements préférentiels après l'annulation par le Conseil d'Etat des dispositions précitées, l'appelante a persévéré dans son comportement fautif, susceptible d'engager sa responsabilité civile.

3.

Il est encore reproché à l'appelante d'avoir reproduit, dans son arrêté du 18 juillet 2000 auquel elle a conféré un effet rétroactif au 1er juillet 1999, le barème préférentiel attaqué.

L'intimé précise en page 13 de ses troisièmes conclusions additionnelles et de synthèse que les conséquences dommageables résultant pour lui de l'adoption de cet arrêté, contre lequel il a également formé un recours en annulation devant le Conseil d'Etat, font l'objet d'une action introduite devant le tribunal de première instance de Namur.

La Cour ne s'attachera dès lors pas à l'examen de la responsabilité qui incomberait à l'appelante suite à l'adoption de l'arrêté du Gouvernement de la Région wallonne du 18 juillet 2000, seules les conséquences dommageables résultant de l'arrêté du 17 novembre 1994 faisant l'objet de la présente action, ce qui est confirmé par le fait que l'intimé demande le calcul de la différence entre le montant des traitements perçus depuis l'entrée en vigueur de l'arrêté du 17 novembre 1994 et le montant des traitements auquel il eut pu prétendre jusqu'au 31 juillet 2000 et non au-delà.

B. le dommage et le lien causal

Il n'y a de responsabilité quasi-délictuelle que si la faute est en relation causale avec le dommage. Le lien causal existe lorsqu'il est établi que le dommage tel qu'il s'est produit, ne se serait pas réalisé si la faute n'avait pas été commise. Il faut se poser la question de savoir si, sans la faute, le dommage se serait réalisé tel qu'il s'est produit.

1.

L'intimé ne prétend pas qu'il avait droit au barème préférentiel instauré par les dispositions annulées par le Conseil d'Etat. Si telle était sa position, l'appelante aurait raison de souligner l'absence de lien causal entre la faute et le dommage car il n'est pas établi que si l'appelante n'avait pas adopté les mesures discriminatoires fautives, l'intimé aurait bénéficié de cette même faveur barémique que l'appelante n'a jamais eu l'intention d'octroyer aux juristes.

Le dommage matériel dont se plaint l'intimé consiste dans la différence entre le traitement perçu par les agents visés par les articles 26 et suivants précités et le traitement inférieur qu'il a perçu entre décembre 1994 et juillet 2000 en vertu des dispositions litigieuses et en violation des articles 10 et 11 de la Constitution.

C'est la discrimination fautive, l'inégalité non justifiée entre son traitement et celui de certains agents de la Région wallonne, sanctionnée par le Conseil d'Etat, qui constitue le dommage dont l'intimé demande réparation.

Contrairement à ce qu'allègue l'appelante, ce dommage n'est pas purement hypothétique. Le traitement perçu par l'intimé durant la période examinée est bien inférieur à celui perçu par les titulaires d'autres diplômes qui n'ont fait l'objet d'aucune mesure de suppression rétroactive des avantages dont ils ont bénéficié.

Le dommage vanté est bien en relation causale avec les fautes prérappelées commises par l'appelante, dès lors qu'il est établi que si l'appelante n'avait pas adopté les dispositions litigieuses et maintenu leur effets après l'arrêt d'annulation du Conseil d'Etat du 1er juillet 1999, l'inégalité entre les rémunérations de l'intimé et celles des agents visés aux articles 26 et suivants de l'arrêté du Gouvernement wallon du 17 novembre 1994 ne se serait pas réalisée.

Ce dommage aurait pu être réparé par la suppression des barèmes préférentiels jugés illégaux. Telle n'a pas été la volonté de l'appelante qui a, au contraire, clairement affirmé son intention de maintenir les effets des dispositions annulées, allant jusqu'à les réintroduire dans l'arrêté du Gouvernement wallon du 18 juillet 2000.

La seule manière de rétablir le droit à l'égalité de traitement auquel peut prétendre l'intimé est dès lors de lui permettre de bénéficier de l'échelle de traitement qui, en violation du principe d'égalité, n'a été réservée qu'à certains agents.

C'est en conséquence à bon droit que le premier juge a ordonné à l'appelante de calculer la différence entre, d'une part le montant total des traitements perçus par la partie demanderesse à dater de l'entrée en vigueur de l'arrêté royal du Gouvernement wallon du 14 novembre 1994 et, d'autre part, le montant total des traitements auquel l'intimé eût pu prétendre par application du barème préférentiel prévu aux articles 26 à 29 de l'arrêté précité et ce, jusqu'au 31 juillet 2000.

L'intimé procède à un calcul approximatif selon lequel il pourrait obtenir à titre de réparation de son dommage matériel, un montant provisionnel de 43.666,97 euro . Sur base de ce calcul que l'appelante ne commente pas et compte tenu de la longueur des procédures et de la persistance de l'appelante dans son comportement fautif, il convient d'allouer à l'intimé un montant provisionnel de 40.000 euro . Le jugement a quo sera émendé sur ce point.

C'est en vain enfin que l'appelante fait état d'une jurisprudence en vertu de laquelle le défaut de motivation formelle qui affecte la régularité d'un acte administratif est sans lien causal avec le préjudice allégué en raison de l'annulation de l'acte, dès lors que l'acte en lui-même est légalement justifié.

Cette jurisprudence ne peut trouver à s'appliquer en l'espèce où l'illégalité sanctionnée par l'arrêt du Conseil d'Etat du 1er juillet 1999 n'est nullement un simple défaut de motivation en la forme mais bien une absence de justification de la mesure adoptée, l'arrêt du Conseil d'Etat disposant notamment que « la partie adverse reste en défaut d'expliquer et de justifier cette différence de traitement et le conseil d'Etat n'aperçoit pas quelles raisons objectives la rendrait admissible ....la partie adverse n'a pas apporté le moindre commencement de preuve de ce que l'état actuel du marché de l'emploi ne permettrait toujours pas de recruter des titulaires de certains diplômes ... ».

2.

L'intimé n'est pas fondé à réclamer des intérêts moratoires sur les différences de traitement, à chacune de leur échéance mensuelle. Le dommage matériel subi par l'intimé lui donne droit à une réparation par équivalent, et non à un complément de rémunérations auquel l'article 1153 du Code civil serait applicable.

Seuls des intérêts compensatoires seront accordés, les parties étant invitées à s'expliquer sur leur taux et sur leur point de départ.

L'évaluation du dommage se fera eu égard à l'échelle barémique avec application d'un coefficient d'indexation de sorte que la demande d'indemnité pour dépréciation monétaire n'est pas fondée.

Les conditions prescrites par l'article 1154 du Code civil ne gouvernent pas les obligations nées d'un délit ou d'un quasi-délit (Cass. 7 novembre 1986 ; Pas 1987, I., 304). Il ne pourra dès lors être fait droit à la demande de capitalisation des intérêts échus formée par l'intimé.

3.

Le dommage moral dont se plaint l'intimé n'est quant à lui pas établi, ni ses compétences particulières ni son diplôme de licencié en droit n'étant nécessairement dévalorisés par le seul fait de l'instauration de l'échelle barémique critiquée.

4.

A titre de dommages moral et matériel complémentaires, l'intimé réclame le remboursement les frais et honoraires d'avocat qu'il a exposés dans le cadre de la présente procédure, et ce sur base de la jurisprudence de la Cour de cassation selon laquelle les frais et honoraires d'avocat ou de conseil technique exposés par la victime d'une faute contractuelle ou quasi délictuelle peuvent constituer un élément du son dommage donnant lieu à indemnisation dans la mesure où ils apparaissent comme une suite nécessaire de l'inexécution de la convention (Cass. 2 septembre 2004 JLMB 2004, 1320 et Cass. 16 novembre 2006 J.T. n.6250)

A l'heure du prononcé du présent arrêt, la loi du 21 avril 2007 relative à la répétibilité des honoraires et frais d'avocat est entrée en vigueur. Les parties n'ont pas eu l'occasion de s'expliquer sur les effets et la portée de cette loi au regard de la demande formulée par l'intimé de sorte qu'il sera réservé à statuer sur cette réclamation.

PAR CES MOTIFS

Vu l'article 24 de la loi du 15 juin 1935 sur l'emploi des langues en matière judiciaire,

La cour, statuant contradictoirement,

Reçoit les appels.

Confirme le jugement a quo sous la seule émendation que la Région wallonne est condamnée à payer à Patrick I. un montant provisionnel de 40.000 euro à valoir sur son dommage matériel.

Réserve à statuer sur le surplus, dans l'attente notamment de la production par la Région wallonne des documents permettant le calcul précis du dommage encouru par l'intimé ; place la cause au rôle particulier de la chambre quant à ce.

Réserve les dépens.

Ainsi prononcé, en langue française, à l'audience publique de la VINGTIÈME chambre de la Cour d'appel de Liège, palais de justice, place Saint-Lambert 16 à Liège, le DIX JANVIER DEUX MILLE HUIT,

où étaient présents :

Madame Evelyne DEHANT, conseiller ff. de Président

Monsieur Robert GÉRARD, conseiller

Monsieur Stéphane ROSOUX, conseiller

Monsieur Alain LECOLLE, greffier