Cour du Travail - Arrêt du 9 novembre 2000 (Bruxelles)

Date de publication :
09-11-2000
Langue :
Français
Taille :
15 pages
Section :
Jurisprudence
Source :
Justel 20001109-19
Numéro de rôle :
40.005

Résumé

L'article 13 de la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 et approuvée par la loi du 13 mai 1955, justifie l'annulation de la suppression de l'aide sociale, cette suppression à tout de nature à forcer l'intéressé à quitter le territoire et à faire échouer ainsi sa demande de régularisation qui serait sans doute rejetée à défaut d'intérêt. La loi de régularisation du 22-12-99 prévoit même expressément qu'il doit se présenter sur invitation de la Commission de régularisation sous peine de voir sa demande rejetée et s'interdit l'exécution des mesures d'éloignement.

Arrêt

EXTRAIT DE L'ARRET FAITS ET PROCEDURE.
Monsieur L. de nationalité congolaise, est arrivé pour la première fois en Belgique en 1991 pour y rejoindre sa famille.
Après différents retours au pays qu?il a dû fuire, il s?est définitivement installé en Belgique le 15-3-96.
Le 1-9-99 il a introduit une demande d?autorisation de séjour sur base de l?art 9 al. 3 de la loi du 15-12-80 Il n?avait pas encore été statué sur cette demande lorsqu?il a introduit le 26-1-2000 une nouvelle demande en régularisation sur base de l?art. 2, 2Eet 4E de la loi du 22-12-99.
Pendant son séjour en Belgique, aucun ordre de quitter le territoire ne lui aurait été délivré.
Il déclare vivre actuellement avec sa compagne et avoir deux enfants en bas âge à charge.
Le 31-12-99, il a introduit auprès du CPAS de Nivelles une demande d?aide sociale.
Par décision du 11-1-2000, le CPAS de Nivelles a refusé l?octroi d?une aide sociale finacière au taux isolé au 31-12-99 au motif que monsieur L. ne prouvait ni la nature, ni la légalité de son séjour sur le territoire belge.
Monsieur L. a contesté cette décision devant le Tribunal du Travail par requête déposée le 26-1-2000.
Par le jugement dont appel, le Tribunal du Travail a déclaré son recours recevable et fondé et a annulé la décision attaquée du 11-1-2000.
Il a considéré que le séjour de monsieur L. , bien qu?illégal depuis de nombreuses années, ce qui était certainement apparu dans le cadre de la demande de régularisation introduite sur base de l?art. 9, al. 3, de la loi du 15-12-80, avait été toléré et qu?il y avait dès lors lieu de faire droit à sa demande d?aide sociale.
Faisant référence au raisonnement soutenu par la Cour d?Arbitrage dans son arrêt du 29-6-94, le premier juge a conclu qu?en l?absence de la notification d?un ordre de quitter le territoire, il existait un vide juridique et que la dignité humaine commandait d?accorder l?aide demandée.
Dans l?arrêt visé, la Cour d?Arbitrage avait considéré ?qu?en disposant que celui qui a reçu un ordre définitif de quitter le territoire à une date déterminée ne recevra, s?il n?a pas obtempéré, plus d?aide sociale, à la seule exception de l?aide médicale urgente, le législateur a utilisé un moyen dont les effets permettent d?atteindre l?objectif poursuivi qui est d?inciter l?intéressé à obéir à l?ordre reçu. La Cour avait jugé que ce moyen n?était pas disproportionné à cet objectif.? OBJET DE L?APPEL ET POSITION DES PARTIES .
Le CPAS de Nivelles sollicite que le jugement dont appel soit mis à néant, que l?intimé soit débouté de son action originaire et qu?il soit statué comme de droit sur les dépens.
Il fait grief au premier juge de l?avoir condamné à payer à l?intimé une aide sociale au taux isolé à partir du 3-12-99, alors que l?intimé n?a jamais établi la légalité de son séjour et ne se trouve dès lors pas dans les conditions fixées par l?art. 57 de la loi organique pour prétendre au bénéfice du secours litigieux.
Il lui reproche également de ne pas avoir donné de réponse adéquate à ses arguments .
En fondant sa décision sur le droit au respect de la dignité humaine, le premier juge a, selon lui, donné une interprétation de la loi qui ne correspond pas aux exigences du législateur qui n?a pas voulu accorder l?aide sociale en faveur de ceux qui séjournent illégalement sur le territoire.
Il ne comprend pas en quoi le droit au respect de la dignité humaine implique l?obligation de fournir des ressources à une personne dont le séjour est illégal.
Le seul fait que les pouvoirs publics aient pu tolérer la présence de l?intimé pendant quelque temps n?a pas pour conséquence selon lui de légaliser le séjour en cause.
Il considère qu?à tort le premier juge a pris en considération des éléments postérieurs à la décision du 11-1-2000, à savoir la demande en régularisation que l?intimé a introduite le 26-1-2000 sur base de la loi du 22-12-99 qui n?est entrée en vigueur qu?en janvier 2000. Une disposition légale nouvelle ne peut, selon lui, être invoquée pour obtenir l?annulation d?une décision prise sous l?empire d?une autre législation.
Il conclut que le premier juge s?est préoccupé essentiellement du concept de dignité humaine et que s?il y a vide juridique, cela n?autorise pas le premier juge à écarter l?application de l?art. 57, ? 2, de la loi du 8-7-76.
Monsieur L. sollicite la confirmation du jugement dont appel.
Selon lui, la disposition de l?art. 57, ? 2, de la loi du 8-7-76 sur laquelle est basée la décision de refus du CPAS vise essentiellement la situation de l?étranger en séjour illégal qui est contraint de quitter le territoire.
Il souligne que tant l?art. 9, al. 3, de la loi du 15-12-80 ainsi que l?art. 14 de la loi du 2212-99, autorisent explicitement une tolérance de l?étranger sur le territoire, dans l?attente d?une décision relative à sa demande de régularisation.
L?hypothèse visée par ces textes est différente de celle visée par l?art. 57, ? 2, de la loi du 8-7-76 où le but poursuivi par le législateur était de contraindre l?étranger à quitter le territoire, en lui refusant toute aide sociale.
Compte tenu de ce que la loi n?a pas fait l?objet d?une adaptation pour permettre à l?étranger de bénéficier de l?aide sociale dans l?attente de la décision sur sa demande de régularisation, il y a lieu de se référer au principe hiérarchiquement supérieur du respect de la dignité humaine qui reçoit des applications dans de nombreux textes, en ce compris celui de la loi du 8-7-76 (art. 1er).
L?intimé fait également référence aux articles 3 et 13 de la Convention de sauvegarde des droits de l?homme et des libertés fondamentales ainsi qu?à l?art. 7 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, à l?art. 25 de la Déclaration Universelle des Droits de l?Homme et à l?art. 11 du Pacte International relatif aux droits sociaux, économiques et culturels.
DISCUSSION.
1.Recevabilité L?appel, régulier en la forme, a été introduit dans le délai légal. Il est dès lors recevable.
2. Quant au fond.
La limitation de l?aide sociale résultant de l?art. 57, ? 2, de la loi du 8-7-76.
L?art. 1 de la loi du 8-7-76 consacre le principe que toute personne a droit à l?aide sociale lui permettant de mener une vie conforme à la dignité humaine. Ce droit est concrétisé par l?art. 57 qui précise les différentes formes que peut revêtir l?aide sociale.
Ainsi que le souligne le Ministère Public dans son avis, le principe de la dignité humaine, au départ s?appliquant à tout être humain, va progressivement se voir limiter dans le chef des étrangers en séjour illégal par des modifications successives de l?art. 57, ? 2, d?abord par la loi du 28-6-84, puis par celle du 30-12-92 et par celle du 15-7-96.
Dans sa version actuelle, la tâche du CPAS est limitée à leur égard à l?octroi de l?aide médicale urgente.
La Cour d?Arbitrage appelée à se prononcer sur le caractère discriminatoire de la conditionnalité de l?octroi de l?aide sociale à la situation de séjour de l?étranger, suite à la modification apportée par la loi du 30-12-92, a jugé dans son arrêt du 29-6-94 (51/94 ; MB 14-7-94) :
? que lorsqu?un Etat qui entend limiter l?immigration constate que les moyens qu?il emploie à cet effet ne sont pas ou ne sont guère efficaces, il n?est pas déraisonnable qu?il ne se reconnaisse pas les mêmes devoirs face aux besoins de ceux, d?une part, qui séjournent légalement sur son territoire (ses nationaux et certaines catégories d?étrangers) et des étrangers d?autre part, qui s?y trouvent encore après avoir reçu l?ordre de le quitter et qu?en disposant de telle manière que celui qui a reçu un ordre définitif de quitter le territoire avant une date déterminée sache que s?il n?a pas obtempéré, il ne recevra, un mois après cette date, plus aucune aide des centres publics d?aide sociale, à la seule exception, de l?aide médicale urgente, le législateur a adopté, afin d?inciter l?intéressé à obéir à l?ordre reçu, un moyen dont les effets permettent d?atteindre l?objectif poursuivi et qui n?est pas disproportionné à cet objectif ?.
Ainsi que le rappelle le Ministère Public dans son analyse sur l?évolution de l?art. 57, ?2, la notion ?d?ordre définitif de quitter le territoire? donnera lieu à de nombreuses controverses jurisprudentielles qui ont mené à la modification de l?art. 57, ? 2, par la loi du 15-7-96, qui a remplacé le terme ?définitif ? par ?exécutoire?.
Il est à noter que la modification apportée par la loi du 15-7-96 renonce à faire dépendre l?application du régime dérogatoire qu?il prévoit de l?existence d?une décision d?éloignement du territoire dans le cas ou l?étranger (qui séjourne illégalement dans le Royaume) n?a pas demandé à être reconnu comme réfugié, à la différence de ce qui était le cas dans la version antérieure de cette disposition.
Le texte de cette disposition est donc encore plus restrictive qu?avant.
Le Conseil d?Etat a relevé à cet égard que s?il était dans l?intention des auteurs, selon l?exposé des motifs joint à l?avant projet, de n?apporter aux dispositions existantes que des modifications ?d?ordre technique? qui ne portaient pas sur les principes, ?la formulation de celui-ci avait manifestement dépassé leur pensée?.
Il a fait remarquer que la disposition avait créé entre étrangers, selon qu?ils ont ou non introduit une demande à être reconnu comme réfugié, une différence de traitement pour laquelle aucun critère de distinction valable n?était proposé.
(Doc.Parl.Ch. Session 1995-96, nE364/1, p. 153 à 158).
Lors d?une communication au Conseil d?Etat, un membre du cabinet du Secrétaire d?Etat à la sécurité, à l?intégration sociale et à l?environnement a précisé que l?omission de cette condition (notification d?un ordre de quitter le territoire) avait comme objectif de viser tous les étrangers ne disposant pas d?un titre de séjour valable, même s?il ne leur avait pas été notifié un ordre de quitter le territoire (par exemple parce qu?ils n?étaient pas connus auprès des services compétents ou parce qu?ils ne s?étaient pas fait enregistrer lors de leur arrivée (Doc. Parl. Chambre 1995-96, NE364/1,153).
Selon l?"Exposé des Motifs? la limitation ne concernait que les étrangers qui ne pouvaient se prévaloir d?un titre de séjour valable et non ceux dont le séjour était valable mais qui n?étaient pas en possession de leur titre de séjour (Exposé des Motifs, 59).
Le Conseil d?Etat a relevé que cette explication confondait les notions de séjour illégal et séjour irrégulier au sens de la loi du 15-12-80 sur l?accès au territoire, le séjour et l?éloignement des étrangers. Il a été tenté d?éclaircir ces notions.
L?Office des Etrangers avait communiqué à ce sujet:
- les notions de séjour illégal et de séjour irrégulier ne sont pas définies de façon expresse par la loi du 15-12-80;
- les articles 75 et 76 de cette loi érigent le séjour illégal en un délit; il peut en être déduit que le séjour illégal caractérise la situation de l?étranger qui se trouve sur le territoire belge et qui n?est ni autorisé ni admis à y séjourner, que ce soit dans le cadre d?un court séjour de 3 mois maximum ou d?un long séjour (plus de trois mois), ou à s?y établir;
- il peut faire l?objet d?une mesure administrative d?éloignement du territoire et d?une condamnation pénale du chef de délit de séjour illégal;
- le séjour irrégulier, dégagé de l?art. 79 de la loi du 15-12-80, caractérise la situation de l?étranger qui, tout en se trouvant légalement en Belgique, contrevient à l?obligation d?inscription à l?administration communale et par conséquent n?est pas titulaire du document de séjour ou du titre de séjour ou d?établissement qui constate la légalité de sa présence dans le Royaume; il ne peut faire l?objet d?une mesure d?éloignement du Royaume.
Le Conseil d?Etat a constaté que cette interprétation des notions de séjour irrégulier et de séjour illégal, suivie par l?Office des Etrangers était corroborée par les travaux préparatoires de la loi du 15-12-80 et par la doctrine, faisant référence au rapport fait au Sénat par S.Moureaux ( annales parlementaires, Sénat 20-11-80, p. 230) et à un article de F.Rigaux ?Vers un nouveau statut administratif pour les étrangers, La loi du 15-12-80, J.T. 1981, p. 112; dans le même sens voir M. De Cock in ?De nieuwe verblijfsregeling voor vreemdelingen?, 1982, Maarten Kluwer?s Internationale Uitgeversonderneming?, nE21, nE 296).
La Cour d?Arbitrage a, à nouveau, été saisie par des questions préjudicielles relatives à la constitutionnalité de l?art. 57, ? 2, de la loi du 8-7-76.
Dans son arrêt du 22-4-98 (nE43/98, MB 29-4-98) la Cour d?Arbitrage, mettant en balance l?objectif poursuivi (inciter les étrangers en situation illégale à quitter le territoire) et les moyens utilisés (suppression de l?aide sociale à dater de la notification d?un ordre de quitter le territoire) a conclu au caractère disproportionné du moyen utilisé par le législateur pour atteindre le but poursuivi et a supprimé le terme ?exécutoire? figurant aux alinéas 3 et 4 de l?art. 57 de la loi du 8-7-76.
La Cour a précisé comme suit la manière dont doit être comprise la loi suite à cette annulation :
?Cette annulation a pour effet que l?art. 57, ? 2, doit s?interpréter comme ne s?appliquant pas à l?étranger qui a demandé à être reonnu comme réfugié, dont la demande a été rejetée et qui a reçu un ordre de quitter le territoire tant que n?ont pas été tranchés les recours qu?il a introduits devant le Conseil d?Etat contre la décision du Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides prise en application de l?art. 63/3 de la loi ou contre la décision de la Commission permanente de recours des réfugiés?.
La Cour d?Arbitrage a estimé que la mesure attaquée apportait une limitation disproportionnée à l?exercice des droits à l?aide sociale et à l?exercice effectif d?un recours juridictionnel.
La Cour d?Arbitrage a rendu plusieurs arrêts précisant la portée de son arrêt du 22-498.
Dans un arrêt du 24-2-99 où la question préjudicielle soulevait le problème de la constitutionnalité de la différence de traitement en termes de droit à l?aide sociale entre les étrangers ayant introduit une demande de régularisaiton après la notification d?un ordre de quitter le territoire et ceux l?ayant fait avant celle-ci et de la proportionnalité et partant constitutionnalité de l?absence de droit à l?aide sociale dans le chef d?un étranger ayant demandé la régularisation de son séjour sur base de l?art. 9, al. 3, de la loi du 15-12-80, la Cour d?Arbitrage n?a pas répondu à la question de savoir si l?introduction de pareille demande ouvrait le droit à l?aide sociale.
Constatant que l?art.9, al. 3, n?établit pas de distinction en termes de séjour entre les étrangers ayant introduit une demande de régularisation avant la notification d?un ordre de quitter le territoire et ceux l?ayant fait après celle-ci, elle en conclut que la loi ne peut être considérée comme discriminatoire.
Dans son arrêt du 30-6-99 (nE80/99, M.B. 24-11-99), la Cour d?Arbitrage a précisé que par son arrêt du 22-4-98, seuls étaient visés les recours pendants auprès du Conseil d?Etat contre les décisions concernant les demandes d?obtention du statut de réfugié dès lors que l?annulation portait uniquement sur les alinéas 3 et 4 de l?art. 57, ? 2, de la loi organique des CPAS afférents aux étrangers s?étant déclarés réfugiés et ayant demandé à être reconnus comme tels.
Dans le même arrêt la Cour d?Arbitrage a dit que si la mesure prévue par l?art. 57, ? 2, était appliquée aux personnes qui, pour des raisons médicales sont dans l?impossibilité absolue de donner suite à l?ordre de quitter la Belgique, elle traite de la même manière sans justification raisonnable des personnes qui se trouvent dans des situations fondamentalement différentes et que dans cette mesure l?art. 57, ?2, était discriminatoire.
La Cour d?Arbitrage n?a pas abordé expressément l?hypothèse d?autres étrangers que les réfugiés; celui des étrangers ayant introduit une demande de régularisation et dont le sort n?est pas définitivement fixé, celui des inexpulsables ou des personnes se prévalant du regroupement familial (S.Sarolea, Droit de séjour et aide sociale, deux ans après l?arrêt de la Cour d?Arbitrage du 22-4-98, Formation permanente CUP mai 2000 , Le point sur les droits de l?homme, p. 89).
Incidence des demandes de régularisation sur base de l?art. 9, al. 3 la loi du 15-12-80, considérée depuis l?entrée en vigueur le 10-1-2000 de la loi de régulaisation du 22-1299 comme une demande de régularisation introduite sous vigueur de cette loi.
L?art. 9 de la loi du 15-12-80, confère au Ministre le pouvoir d?autoriser à séjourner plus de trois mois dans le Royaume, l?étranger qui n?y est pas autorisé de plein droit en vertu de l?art. 10.
Aux termes de l?art. 9, al. 2, ces demandes doivent être introduites à l?étranger auprès du poste diplomatique ou consulaire belge compétent pour le lieu de la résidence ou du séjour dudit étranger.
L?art. 9, al. 3, énonce une exception à la règle prévue à l?alinéa 2. Il permet qu?en cas de circonstances exceptionnelles l?autorisation de séjour soit demandée par l?étranger auprès du Bourgmestre de la localité où il séjourne en Belgique qui la transmettra au Ministre compétent. Dans ce cas l?autorisation de séjour sera délivrée en Belgique.
Une telle demande relève de la juridiction gracieuse du Ministre de l?Intérieur. En acceptant d?examiner la demande, le Ministre fait usage de la liberté que la loi lui reconnaît d?accorder ou non un droit que la loi ne reconnaît pas a priori aux demandeurs.
Si aucun délai n?est imposé au Ministre pour statuer sur une demande fondée sur l?art.
9, al. 3, la décision doit néanmoins être prise dans un délai raisonnable. Cela découle des principes généraux de bonne administration faisant partie des principes généraux de droit.
Ainsi que la partie intimée le souligne à juste titre, l?art. 9, al. 3, de la loi du 15-12-80 autorise explicitement une tolérance de l?étranger sur le territoire, dans l?attente d?une décision sur sa demande d?autorisation de séjour. Aussi aucune mesure d?éloignement n?avait été prise à l?encontre de monsieur L. , alors que sa demande révélait sans doute l?illégalité de son séjour.
La Cour considère que la demande d?autorisation de séjour, doit pouvoir être exercée de manière effective tel un recours judiciaire et ce d?autant plus que la décision prise au sujet de cette demande peut faire l?objet d?un recours devant le Conseil d?Etat qui doit certainement pouvoir être exercé de façon effective (voir S.Sarolea , o.c. p. 97, Formation permanente CUP).
La demande introduite sur base de l?art. 9, al. 3 , n?ayant pas fait l?objet d?une décision à la date de l?entrée en vigueur de la loi du 22-12-99, relative à la régularisation de séjour de certaines catégories d?étrangers séjournant sur le territoire du Royaume, publiée au Moniteur Belge du 10 janvier 2000 et entrée en vigueur à la même date, sera automatiquement transmise pour examen à la Commission de régularisation , en application de l?art. 15 de cette loi, sauf lettre recommandée adressée au Ministre de l?Intérieur dans les 15 jours de la publication de la loi au Moniteur.
La demande de monsieur L. , introduite le 1-9-99 sur base de l?art. 9, al. 3, de la loi du 15-12-80 et à laquelle aucune suite n?avait encore été réservée, sera donc traitée comme une demande de régularisation introduite dans le cadre de la loi du 22-12-99.
L?intéressé n?a en effet pas envoyé de lettre recommandée au Ministre de l?Intérieur, sollicitant que sa demande soit traitée sur base de l?art. 9, al. 3, et a par ailleurs introduit le 26-1-2000 une demande de régularisation dans le cadre de la loi du 22-12-99.
L?art. 14 de la loi dispose que, hormis les mesures d?éloignement motivées par l?ordre public ou la sécurité nationale ou à moins que la demande ne répond manifestement pas aux conditions de l?art. 9, il ne sera pas procédé matériellement à un éloignement du territoire de l?intéressé entre l?introduction de la demande et le jour où une décision négative aura été prise.
Dès lors que l?Etat s?engage à ne pas procéder à des mesures d?éloignement tant qu?une décision négative n?aura été prise au sujet de la demande de régularisation, l?aide sociale ne paraît pas pouvoir être refusée en application de l?art. 57, ? 2, de la loi du 87-76.
Les déclarations contraires qui ont été faites dans le cadre des travaux préparatoires par le Ministre ou dans la circulaire ministérielle du 11-2-2000 ne lient pas la Cour.
Dans son arrêt du 30-6-99 (nE 80/99), la Cour d?Arbitrage, appelée à se prononcer sur la question de savoir si, en supprimant l?aide sociale à tout étranger ayant reçu un ordre de quitter le territoire sans distinguer, parmi les étrangers, ceux dont l?état de santé rend impossible un retour dans leur pays d?origine , le législateur n?avait pas violé les articles 10 et 11 de la Constitution, a estimé que si la mesure prévue par l?art. 57, ? 2, est appliquée aux personnes qui pour des raisons médicales sont dans l?impossibilité absolue de donner suite à l?ordre de quitter la Belgique, elle traite de la même manière sans justification raisonnable des personnes qui se trouvent dans des situations fondamentalement différentes, celles qui peuvent être éloignées et celles qui ne peuvent l?être pour des raisons médicales; que dans cette mesure l?art. 57, ? 2, est discriminatoire.
Il peut être déduit de cette jurisprudence que le critère d?octroi de l?aide sociale est fonction de l?impossibilité ou non de pouvoir éloigner l?étranger du territoire belge dans la mesure où cette impossibilité est indépendante de la volonté de l?étranger (Avis du Ministère Public précédant l'arrêt C.P.A.S. Nivelles c/ KALUME du 8 juin 2000, R.G.
39.502; dans le même sens C.T. Liège 22-3-2000, R.G. 28.392/99).
Ainsi que l'a souligné la Cour d'Arbitrage dans son arrêt du 29 juin 1994, la suppression de l?aide sociale, à l?exception de l?aide médicale urgente, prévue par l?art. 57,? 2, de la loi du 8-7-76, visait à contraindre les intéressés à obtempérer à l?ordre de quitter le territoire.
Il ne paraît pas que cet objectif pourrait encore être invoqué dès lors qu'il n'a pas été notifié jusqu'à présent à l'intéressé un ordre de quitter le territoire et qu?il ne sera plus procédé à l?éloignement tant qu?une décision n?aura pas été rendue sur la demande de régularisation.
L?art. 14 revient à autoriser l?étranger à rester sur le territoire pendant l?examen de sa demande de régularisation.
Dans la mesure où le législateur s?est interdit de procéder à des mesures d?éloignement, le droit à l?aide sociale semble devoir être reconnu pendant cette période à l?étranger qui a introduit une demande de régularisation dans le cadre de la loi du 22-12-99 et ce d?autant plus que les articles 10 et 11 de cette loi prévoient que l?intéressé doit se présenter aux convocations qui lui sont adressées par la Commission de régularisation à l?adresse qu?il a indiquée, son absence (injustifiée) entraînant automatiquement une décision négative.
Compte tenu de ce que la présence de l?intéressé est requise durant l?examen de sa demande de régularisation, il n?est pas concevable qu?il soit abandonné à son sort, sans aucun moyen de subsistance, cette mesure équivaudrait en effet à le contraindre à quitter le territoire, ce qui était, rappelons-le, l?objectif poursuivi par l?art. 57, ? 2, de la loi du 8-7-76, et l?empêcherait de voir aboutir sa demande de régularisation, dont la possibilité a été instaurée par la loi. Des mesures d'éloignement ne peuvent dès lors techniquement plus être exécutés, l?usage de la contrainte étant effectivement légalement exclu.
Dans son avis sur l?avant-projet de la loi du 22-12-99, le Conseil d?Etat a estimé pour ces motifs que la loi appelait une dérogation à l?art. 57, ? 2, de la loi du 8-7-76 pour la durée de la période de régularisation, de manière à octroyer le droit à l?aide sociale aux étrangers concernés (Doc. Parl. Sess. 1999-2000, Doc. 50-0234/001, p. 30-31).
L?application de l?art. 57, ? 2, de la loi du 8-7-76 ne paraît dès lors pas compatible avec les dispositions de la loi du 22-12-99.
La loi du 22-12-99, étant entrée en vigueur le 10-1-2000, l?appelant est mal venu de faire valoir qu?il s?agit d?un nouvel élément qui ne pouvait être pris en considération au moment où la décision attaquée a été prise, puisque celle-ci est postérieure à la date d?entrée en vigueur de la loi.
Confrontation de la décision de refus de l?aide sociale basée sur l?art. 57, ? 2, de la loi du 8-7-76 aux dispositions des articles 3 et 13 de la convention de sauvegarde des droits de l?homme et des libertés fondamentales, compte tenu de la demande de régularisation sur base de circonstances exceptionnelles, introduite sur base de l?art. 9, al. 3, de la loi du 15-12-80 et des dispositions de la loi de régularisation du 22-12-99, entrée en vigueur le 10-1-2000.
C.1. Applicabilité de la Convention Européenne des Droits de l?Homme et des Libertés fondamentales (ci-après appelée C.E.D.H.), signée à Rome le 4-11-50 et approuvée par la loi du 13-5-55.
L?art. 1er de la C.E.D.H. est rédigé comme suit:
?Les Hautes Parties contractantes reconnaissent à toute personne relevant de leur juridiction les droits et libertés définis au Titre 1er.? Il suffit pour son application que l?atteinte subie par la personne concernée trouve son origine dans l?action de l?Etat contractant pour que la responsabilité de celui-ci soit engagée. Il n?est pas nécessaire qu?existe un lien juridique stable comme la nationalité, la résidence ou le domicile. Il suffit que l?Etat puisse exercer un certain pouvoir sur l?intéressé. Le fait qu?une personne se trouve en situation irrégulière sur son territoire n?a aucune incidence quant à l?existence de ce lien.
En matière d?étrangers, la plupart des arrêts rendus par la Cour concernent des étrangers en situation illégale (A.Sarolea , Aide sociale aux étrangers en situation illégale : les droits de l?homme en quête d?effectivité, J.T. 1998, p.347 avec référence à Carrillo -Salcedo J.A. L?art. 1er in La Convention européenne des droits de l?homme.
Commentaire article par article, dir. Pettiti, L.E. Decaux, E. Imbert, P.H. Paris, Economica, 1995, p 135 e.s.).
Dans l?affaire D. c/ Royaume Uni du 2-5-97, (R.D.E. 1997, pp 94 e.s.), la Cour européenne a confirmé que le critère est la présence physique sur le territoire de l?Etat contractant, indépendamment de la qualification juridique de ce séjour de fait.
La Cour d?Arbitrage, en examinant le grief tiré de la violation de l?art. 3 de la C.E.D.H., estime que l?étranger ayant reçu de l?Etat belge un ordre définitif de quitter le territoire relève de sa juridiction (S.Sarolea, o.c. p 347).
Monsieur L. , ayant sa résidence de fait sur le territoire de la Belgique et s?estimant lésé par une décision du C.P.A.S., peut dès lors se prévaloir de la C.E.D.H.
C.2. Contrôle de la compatibilité des normes législatives internes avec les dispositions de la C.E.D.H.
Les dispositions de la C.E.D.H. sont d?effet direct dans l?ordre juridique interne belge et relèvent de l?ordre public (J. Velu, Contrôle de constitutionnalité et contrôle de compatibilité avec les traités, Discours prononcé à l?audience solennelle de rentrée de la Cour de Cassation du 1-9-92, J.T. 1992, p. 731 et 732).
Le contrôle de la compatibilité des dispositions légales avec les traités internationaux ayant des effets directs dans l?ordre juridique interne relève des juridictions judiciaires et administratives (Cassation, 27 mai 1971, J.T. 1971, p. 460; Cassation, 14 janvier 1976, Pas.1976, I, p. 538; Cassation, 26 septembre 1978, Pas. 1979, I, p 126;
Cassation, 26 mars 1980, Pas. 1980, I, p. 915; Cassation, 4 avril 1984, Pas. 1984 , I, p. 992; Cassation, 13 septembre 1984, Pas. 1985, I, p. 65; Cassation, 17 septembre 1987, Pas. 1988 , I, p. 70; Cassation, 20 janvier 1989, Pas. 1989, I, p.
545; Cassation, 15 juin 1989, Pas. 1989, I, p. 1117; J.Velu, o.c.).
Ce contrôle n?empiète pas sur le contrôle de constitutionnalité qui relève de la compétence de la Cour d?Arbitrage.
En règle celle-ci n?est pas compétente pour vérifier la compatibilité des actes législatifs avec les règles de droit international ou supranational, ce qui ne saurait faire obstacle à ce qu?elle applique le droit international dans le cadre des dispositions constitutionnelles et légales qui fondent sa compétence. Il s?agit alors d?un contrôle indirect par le truchement des normes constitutionnelles de référence (R.Ergec, Le droit international et le droit à l?égalité des étrangers dans la jurisprudence de la Cour d?Arbitrage, note sous Cour d'Arbitrage, 5-7-90, R.C.J.B. 1991, p.634, n? 27).
Dans un arrêt du 14-7-90, la Cour d?Arbitrage a précisé ainsi la nature de son contrôle:
?Il y a lieu d?examiner les griefs en tant seulement qu?ils s?appuient sur les articles 6 et 6bis de la Constitution parce que celle-ci et la loi spéciale du 6-1-89 sur la Cour d?Arbitrage, ne lui ont pas conféré le pouvoir d?annuler les règles législatives pour violation directe de règles d?un traité international (Arrêt nE 26/90 du 14-7-90, M.B.
4-8-90, point 6B2 ).
Lorsque le juge considère qu?une règle d?un acte législatif est incompatible avec une règle d?un traité qui a des effets directs dans l?ordre interne, il lui appartient non pas de déclarer la règle de cet acte nulle, annulée ou abrogée, mais d?en écarter l?application:
les effets de cette règle sont arrêtés dans la mesure où elle contredit la règle du traité (J.
Velu, o.c.).
Compte tenu du caractère d?ordre public des dispositions de la C.E.D.H. invoquées, la compatibilité des dispositions de droit interne avec celles du traité doit être examinée d?office par les juridictions.
C.3. Portée et critères d?application des articles 13 et 3 de la C.E.D.H. invoqués par l?intimé.
L?article 13.
Cette disposition garantit à toute personne, dont les droits et libertés reconnus par la Convention ont été violés, le droit à l?octroi d?un recours effectif devant une instance nationale alors même que la violation a été commise par des personnes agissant dans l?exercice de leurs fonctions officielles.
Les termes de cette disposition semblent indiquer qu?elle ne peut être invoquée que parallèlement à la disposition dont la violation est alléguée. La Cour européenne a toutefois opté pour l?autonomie de cette disposition , considérant :
?Cependant, nul ne peut en établir une (violation) devant une ?instance nationale? s?il n?est pas d?abord à même de saisir une telle ?instance?....Aux yeux de la Cour, l?art. 13 exige qu?un individu s?estimant lésé par une mesure prétendûment contraire à la Convention dispose d?un recours devant une "instance nationale" afin de voir statuer sur son grief et s?il y a lieu , d?obtenir réparation. Il faut donc l?interpréter comme garantissant un ?recours effectif devant une instance nationale? à quiconque allègue une violation de ses droits et libertés protégés par la Convention.? (arrêt Klass. du 6-9-78, A nE 28, p. 29, ? 64) .
L?art.13 ne s?applique pas lorsque est alléguée la violation de droits et libertés qui sont uniquement reconnus dans le droit interne.
L?art. 13 garantit un droit général de recours qui peut, dans certains cas, être absorbé par d?autres dispositions de la Convention qui garantissent un droit de recours spécifique. Ainsi les garanties de l?art. 13 peuvent, en matière civile, être absorbées par celles de l?art. 6, ? 1, qui sont plus étendues (arrêt Airey, 9-10-79, A nE 32, ? 35).
Il résulte des travaux préparatoires que le recours garanti par l?art. 13 ne doit pas nécessairement relever de l?ordre judiciaire, mais peut être porté devant une autorité quasi juridictionnelle, administrative, ou politique, pour autant qu?elle soit composée de membres impartiaux et jouissant des garanties de l?indépendance (TP vol. II p, 354 et 490; Arrêt Klass précité ? 67).
Cette instance doit statuer par une décision à caractère obligatoire.
Le Conseil d?Etat a considéré que l?art. 6 et par conséquent l?art. 13 ne s?appliquent pas à la reconnaissance du statut de réfugié, ne s?agissant pas d?un litige concernant un droit civil ou une procédure pénale (C.E. 19-4-93 nE 42613).
Article 3.
L?art. 3 de la C.E.D.H. dispose que ?nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants?.
Il convient de souligner que la Cour européenne des droits de l?homme a dit que cet article ?consacre l?une des valeurs fondamentales des sociétés démocratiques qui forment le Conseil de l?Europe.? (e.a.Arret Soering c. Royaume Uni du 7-7-89, ? 88).
Cette disposition revêt un caractère absolu et ne ménage aucune exception.
La Cour a précisé à ce sujet que "la convention prohibe en termes absolus la torture et les peines ou traitements inhumains ou dégradants quels que soient les agissements de la victime. L?art. 3 ne prévoit pas de restrictions en quoi il contraste avec la majorité des clauses normatives de la Convention et des Protocoles NE 1 et 4 et d?après l?art. 15, ? 2, il ne souffre nulle dérogation même en cas de danger public menaçant la vie de la nation. " (Arrêt Irlande c/ Royaume Uni 18-1-78 A.25 ? 163; voir à ce sujet F. Sudre , Art. 3 in La Convention européenne des droits de l?homme, commentaire article par article, Dir. L.E. Petitti, E.Decaux, P-H Imbert, Paris , Economica 1995, p 155 et J.
Callewaert , L?art. 3 de la C.E.D.H. une norme relativement absolue ou absolument relative. In Liber Amicorum, M.A. Eissen, Bruxelles, Bruylant 1995, p. 13 e.s.).
Cette disposition bénéficie à toute personne qui se trouve sous la juridiction d?un Etat contractant, indépendamment de sa nationalité ou de la régularité de sa situation administrative.
(Arrêt D. c/ Royaume Uni 2-5-97, R.D.E. 1997, p. 94).
La jurisprudence de la Cour européenne établit à l?intérieur de l?art. 3 une hiérarchie des seuils de gravité, dont le franchissement déterminera la qualification de l?acte prohibé.
On distingue ainsi respectivement la qualification de peine ou de traitement dégradant (seuil minimum de déclenchement de l?art. 3), peine ou traitement inhumain (seuil intermédiaire) et enfin la torture (seuil supérieur).
Il y a lieu d?entendre par traitement inhumain dans le sens de l?art. 3, ?le traitement qui provoque volontairement des souffrances mentales ou physiques d?une intensité particulière et qui en l?espèce ne peut se justifier? (J. Velu et R.Ergec, o.c. nE 246 avec réf. à Comm. Rapport du 18-11-69, affaire grecque 1ère partie, vol. II p; 1).
La qualification de torture est réservée à des traitements inhumains délibérés provoquant de fort graves et cruelles souffrances (Arr. Irlande c/ Royaume Uni ? 167). La jurisprudence européenne énonce trois éléments constitutifs de la torture: intensité des souffrances, intention délibérée, but déterminé (tel obtenir des informations ou des aveux ou infliger une peine).
Le traitement dégradant se situe à un seuil inférieur au traitement inhumain. Il est défini par la Cour européenne comme un acte qui cause à l?intéressé ?aux yeux d?autrui ou aux siens, une humiliation ou un avilissement atteignant un minimum de gravité (Arrêt Campbell et Cosans du 25-2-82 série 2, nE 48, p. 13, ? 28) ou le pousse à agir contre sa volonté ou sa conscience (Arrêt Tyrer, 25-4-78, A 26, ? 29-30).
Le traitement dégradant peut également résulter de mesures qui portent atteinte à la dignité humaine des plaignants. (Affaire 8930/80, X, Y et C c/ Belgique; voir F.Sudre, o.c., p. 158-159);
En ce qui concerne les critères spécifiques, il y a lieu de relever que l?applicabilité de l?art. 3 n?est pas réduite aux seules hypothèses de mauvais traitements effectivement infligés mais également s?il existe un risque réel de subir des traitements contraires à l?art.
3 : "un risque d?agissements prohibés par l?art. 3 peut se heurter lui-même à ce texte s?il est suffisamment réel et immédiat " (Arr. Campbell et Cosans du 25-2-82 A nE48, ? 26).
Pour tomber sous l?application de l?art. 3 un mauvais traitement doit présenter un seuil minimum de gravité. Ce principe a été dégagé par la Cour européenne e.a. dans l?arrêt Irlande c/ Royaume Uni du 18-1-78, ? 162 et l?arrêt Soering c/ Royaume Uni, ? 100.
L?appréciation du degré de gravité est relative. Le seuil minimum de gravité dépend de l?effet d?un traitement ou d?une mesure sur la personne concernée et est fonction de ?l?ensemble des données de la cause?, se rapportant soit au traitement litigieux tels la nature, le contexte, les modalités d?exécution, la durée, les effets physiques ou mentaux, soit à la situation personnelle de la victime, sexe, âge, état de santé (Arr. Soering ? 100) mais non en fonction du but poursuivi par la peine ou le traitement. Cela résulte du caractère absolu de la norme (J. Callewaert, o.c., pages 25 et 33 ; F. Sudre, o.c., p.
159).
La souffrance causée par un traitement dégradant peut être de nature physique ou morale par exemple par la détresse ou l?angoisse qu?elle occasionne. (Irlande c/ Royaume Uni A.25 (78) p 65).
Une certaine gravité des souffrances infligées par ces mesures est toutefois nécessaire pour que l?art. 3 soit déclenché (9261/81, X c/ Royaume Uni).
La protection de l?art. 3 a été étendue par la Commission par l?utilisation dynamique du concept de traitement dégradant à des secteurs de la vie sociale sans aucun lien avec une quelconque activité répressive, sur base de la notion de traitement dégradant telle que précisée par les arrêts de la Cour, et notamment au secteur du discrédit social, s?analysant comme l?abaissement ou l?humiliation de celui qui en est victime aux yeux des autres ou à ses propres yeux sans intention discriminatoire (application de ce critère a été faite dans l?arrêt X c/ RFA Recueil nE 6699/74 dec. Comm. 15-12-77 en matière de transsexualisme).
(F.Sudre, ?La notion de peines et traitements inhumains ou dégradants dans la jurisprudence de la Commission et de la Cour Européenne des droits de l?homme, R.G.D.I.P., 1984, p. 853 et p. 888).
Il semble toutefois que le champ de protection du traitement dégradant s?ouvre également à des situations de misère et exclusion sociale, aux conditions de vie contraires à la dignité de l?homme. ( F.Sudre, o.c., p.165 et 175).
Dans l?affaire Airey, la Cour a constaté que si la C.E.D.H. ?énonce pour l?essentiel des droits civils et politiques, nombre d?entre eux ont des prolongements d?ordre économique ou social. Avec la Commission, la Cour n?estime donc pas devoir écarter telle ou telle interprétation pour le simple motif qu?à l?adopter on risquerait d?empiéter sur la sphère des droits économiques et sociaux; nulle cloison étanche ne sépare celle-ci du domaine de la Convention? (arrêt Airey c/ Irlande, 9-10-79 A/32 nE26).
Dans ce même arrêt, la Cour a souligné que la convention a pour but de protéger les droits non pas théoriques ou illusoires, mais concrets et effectifs.( Airey ? 24).
Si l?analyse des critères de l?art. 3 ne permet dès lors pas d?exclure les situations d?exclusion sociale, force est de constater que des violations de l?art. 3 ont été principalement constatées en matière de peines corporelles, d?extradition avec menace d?une peine capitale et d?usage organisé de mauvais traitements sur des personnes aux mains des forces de l?ordre.
Une des rares affaires où il a été question d?exclusion sociale, l?affaire Van Volsem c/ Belgique, (nE14641/89 RUDH 90 p.384) a fait l?objet d?une décision d?irrecevabilité de la part de la Commission.
Mme. Van Volsem avait saisi la Commission au motif principal que la suspension de fourniture d?électricité dont elle avait été victime ainsi que la menace perpétuelle d?une telle suspension sur son foyer, constituait un traitement inhumain et dégradant. La Commission a rejeté la requête parce qu?elle estimait que le seuil de gravité requis par l?art. 3 n?était pas atteint.
Cette décision ne permet toutefois pas de conclure que le champ de protection de la Convention ne s?étend pas aux situations de misère et d?exclusion sociale.
Dans un commentaire critique de l?arrêt Van Volsem, le professeur S. s?étonne de cette décision qui fait preuve selon lui d?une distinction entre les droits économiques et sociaux et les droits civils et politiques, ce qui lui paraissait contraire aux affirmations de la Cour dans l?arrêt Airey.
Il considère qu?il est surprenant que la Commission ait conclu à la violation de l?art. 3 dans le cas d?une punition corporelle infligée par un enseignant (aff. Wairwich c/ R.U.
18-7-86, ? 86) et non dans l?affaire Van Volsem dans laquelle les éléments constitutifs du traitement dégradant sont bien réunis selon lui eu égard aux conditions de vie dégradantes et insalubres, mais également à la situation d?humiliation et de détresse morale de la requérante.
Il considère que ?la misère et l?exclusion sociale portent atteinte à la dignité de l?homme , valeur fondamentale affirmée solennellement par la Déclaration universelle des droits de l?homme dans son Préambule et dans son article premier.? (F.Sudre, RUDH 90 p.
349 , et particulièrement p 352).
L?ancrage des droits sociaux à la convention a cependant été confirmé dans des arrêts plus récents. (notamment dans les affaires Van Raalte c/ Pays Bas (21-2-97), Petrovic c/ Autriche (27-3-98) et dans l?arrêt Gaygusuz c/ Autriche (18-9-96).
Dans un commentaire sur les arrêts Van Raalte et Petrovic, le professeur Priso Essave, observe que les principes dégagés par la jurisprudence de la Cour sont appliqués tels quels au problème des droits sociaux, signifiant peut-être ainsi, d?une certaine façon, que ces droits sont des droits comme les autres au sein de la Convention. (in Les droits sociaux et l?égalité de traitement dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l?homme, R.T.D.H., 1998, p. 722 e.s.).
Sur base de ces éléments d?analyse, la Cour considère que la privation d?aide sociale, qui doit permettre à chacun de mener une vie conforme à la dignité humaine, peut faire l?objet d?une violation de l?art. 3 C.E.D.H.
La Cour de Strasbourg ne s?est jamais prononcée sur la conformité avec l?art. 3 CEDH de la situation administrative et de ses conséquences socio-économiques des étrangers en situation illégale. (S.Sarolea, o.c. ) .
La Cour d?Arbitrage, qui a eu à se prononcer sur le caractère discriminatoire de la conditionnalité de l?octroi de l?aide sociale à la situation de séjour de l?étranger, a jugé dans un arrêt du 29-6-94 qu?il n?était pas déraisonnable.
Elle n?a pas vu dans ces mesures une torture, un traitement inhumain, un avilissement ou une humiliation grave méconnaissant les engagements internationaux de la Belgique en matière de droits fondamentaux et en particulier l?art. 3 de la C.E.D.H., l?art. 7 du Pacte international sur les droits civils et politiques, l?art. 11.1 du Pacte relatif aux droits sociaux et culturels et l?art. 13 de la Charte sociale européenne, combinés avec l?art. 6 et 6bis de la Constitution.
La Cour d'Arbitrage n'a toutefois exercé qu'un contrôle indirect de la norme internationale et n'a pas analysé le problème sous l?angle du cas spécifique où une demande d?autorisation de séjour prévue par la loi (art. 9, al. 3, loi du 15.12.80 po la loi du 22.12.1999) a été introduite par l?intéressé et qu?aucune décision n?a encore été prise par l?autorité compétente.
Conclusions.
Dans son arrêt du 30-6-99 , la Cour d?Arbitrage a relevé qu?à supposer que le droit à l?aide sociale puisse se déduire de l?art. 3 de la C.E.D.H., des recours juridictionnels sont prévus par la loi contre les décisions que les C.P.A.S. adoptent en cette matière, même si l?art. 57, ? 2 contesté de la loi organique des C.P.A.S. ne prévoit aucune forme de recours.
L?intimé relie toutefois la violation de l'article 13 à l?impossibilité d?exercer de manière effective sa demande de régularisation qui résulterait du refus de l'aide sociale sur base de l'article 57, ? 2, de la loi du 8 juillet 1976.
Ces demandes sont relatives à son droit au séjour et concernent dès lors un droit à caractère politique.
Dans la mesure où la demande de régularisation introduite repose sur le danger pour sa sécurité que représenterait un retour dans son pays et les risques de représailles, liés aux activités militantes exercées par son père - qui a été assassiné en 1994 pour des motifs politiques - et par ses frères, et sur les attaches durables en Belgique où se trouve toute sa famille et où il a un (des) enfant(s), cette demande est liée à des droits et obligations à caractère civil, reconnus par la C.E.D.H. plus particulièrement à l'article 3 et 8 de celle-ci.
Au vu de ces considérations, la Cour conclut qu'une violation de l'article 13 de la C.E.D.H. peut être déduite de la suppression de l'aide sociale, qui est de nature à forcer l'intéressé à quitter le territoire et de voir échouer ainsi sa demande de régularisation qui serait sans doute rejetée à défaut d?intérêt. La loi de régularisation du 22-12-99 prévoit même expressément qu?il doit se présenter sur invitation de la Commission de régularisation sous peine de voir sa demande rejetée et s?interdit l?exécution des mesures d?éloignement.
La suppression de l?aide sociale prive l?intéressé des moyens qui doivent lui permettre de vivre conformément à la dignité humaine pendant le temps nécessaire à l?examen de sa demande, dans le but délibéré de le contraindre à quitter le territoire. La suppression de l'aide sociale à l'égard d'une personne qui n'a pas de travail, ne dispose pas de revenus de remplacement et qui se trouve dans un état de besoin revient à condamner celle-ci à la mendicité, au travail clandestin, voire à la criminalité à des conditions de vie extrèmement précaires mettant en péril sa santé physique et morale ainsi que celle de sa famille ce qui constitue certainement une situation d?humiliation et d?avilissement contraire à la dignité humaine et dès lors une violation de l'article 3 de la CEDH.
Quant à l?état de besoin.
L?état de besoin de l?intéressé n?est pas contesté.
Il vit avec sa compagne, qui se trouve dans la même situation au niveau de son séjour et qui a également introduit une demande de régularisation et a deux enfants à charge.
L?année précédente il s?était inscrit comme étudiant à l?école supérieure fiscale de Bruxelles pour y poursuivre un cycle d?études en sciences fiscales , mais n?a pu présenter les examens à défaut d?avoir payé le minerval. Il a été aidé par des amis et des membres de sa famille qui ont été reconnus comme réfugiés politiques.
Il habite un logement à peine salubre pour lequel il est redevable d?arriérés de loyers, dont il ne précise pas le montant.
La Cour considère que l?état de besoin est établi, l?intéressé n?ayant pas eu la possibilité de se procurer des ressources par un travail et qu?il peut prétendre à l?aide sociale.
Il y a dès lors lieu de confirmer le jugement dont appel.
PAR CES MOTIFS, La Cour, Statuant contradictoirement;
Vu l'article 24 de la loi du 15 juin 1935 sur l'emploi des langues en matière judiciaire;
Entendu le Ministère Public en son avis écrit entièrement conforme, lu et déposé à l?audience du 28 septembre 2000;
Confirme le jugement dont appel;
Met les dépens de l?appel à charge de l?appelant