Grondwettelijk Hof (Arbitragehof): Arrest van 2 Februari 1995 (België). RG 626

Résumé :

het Hof verwerpt het beroep. (Ten gronde Ten aanzien van het eerste middel, afgeleid uit de onbevoegdheid van de federale wetgever B.5.1. De wet omschrijft de milieutaks als een "taks die gelijkgesteld is met accijnzen welke wordt geheven op een in het verbruik gebracht produkt, wegens de schade die het aan het milieu geacht wordt te berokkenen" (artikel 369, 1°, van de gewone wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale staatsstructuur). Door de gelijkstelling met accijnzen beoogde de wetgever zowel de in het land geproduceerde goederen als de ingevoerde goederen aan de milieutaksen te onderwerpen, maar niet de voor de export bestemde produktie. B.5.2. Luidens de parlementaire voorbereiding van de bijzondere wet en van de gewone wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale staatsstructuur is de milieutaks "elke belasting van een voldoende hoog niveau om het gebruik of het verbruik van milieubelastende produkten aanzienlijk te beperken en/of om de produktie- en verbruikspatronen te oriënteren naar produkten die meer aanvaardbaar zijn op het vlak van het milieu en op het vlak van het behoud van natuurlijke hulpbronnen". B.5.3. De Ministerraad betoogt dat de bepalingen betreffende de milieutaksen steunen op de federale bevoegdheid inzake produktnormen. Zelfs wanneer milieutaksen en produktnormen een soortgelijke doelstelling nastreven, bestaat er tussen beide een wezenlijk verschil. Produktnormen zijn regels die op dwingende wijze bepalen aan welke eisen een produkt moet voldoen, bij het op de markt brengen, onder meer ter bescherming van het milieu. Zij bepalen met name welk niveau van verontreiniging of hinder niet mag worden overschreden in de samenstelling of bij de emissies van een produkt, en kunnen specificaties bevatten over de eigenschappen, de beproevingsmethoden, het verpakken, het merken en het etiketteren van produkten. Zowel met produktnormen als met milieutaksen wordt aldus een gedragswijziging nagestreefd, maar op een verschillende manier : produktnormen zijn dwingende voorschriften waaraan de produkten moeten beantwoorden; milieutaksen werken in op de prijs van de produkten bij wege van een specifieke belasting zodat producenten en verbruikers gestimuleerd worden om over te schakelen naar voor het milieu minder schadelijk geachte produkten. De milieutaksen op produkten zijn geen "algemene en sectoriële normen" als bedoeld in artikel 6, alinéa 1, II, 1°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, gewijzigd bij de bijzondere wet van 8 augustus 1988, en evenmin "produktnormen" als bedoeld in artikel 6, alinéa 1, II, tweede lid, 1°, van diezelfde bijzondere wet, gewijzigd bij de bijzondere wet van 16 juli 1993. De federale wetgever vermocht dus de milieutaks als een fiscale maatregel te kwalificeren. Als belastingmaatregel moet de milieutaks worden onderzocht in het licht van de regels die op fiscaal gebied de bevoegdheid verdelen tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten, zoals die bij de totstandkoming van de aangevochten wetsbepalingen bestonden. B.5.4. De milieutaks is een belasting die wordt geheven door de federale Staat op grond van de eigen fiscale bevoegdheid die hem is toegewezen door artikel 170, alinéa 1, van de Grondwet (vroeger artikel 110, alinéa 1). B.5.5. Evenwel blijkt uit de begripsbepaling zelf van de milieutaks, het bedrag ervan en de verklaringen die zijn afgelegd tijdens de hele duur van de parlementaire voorbereiding dat de primaire doelstelling van de federale wetgever is geweest de gedragspatronen van de producenten en de consumenten te wijzigen en aldus een beleid te voeren inzake leefmilieu en inzake afvalstoffen. De bestreden maatregelen raken dus bevoegdheden die bij artikel 6, alinéa 1, II, 1° en 2°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, zoals het was gewijzigd bij de bijzondere wet van 8 augustus 1988, aan de gewesten zijn toegewezen. B.5.6. Vermits met een dergelijke belasting doelstellingen worden nagestreefd die de gewesten krachtens de aan hen toegewezen materiële bevoegdheden kunnen nastreven, moet de federale wetgever erover waken dat hij de uitoefening van de gewestelijke bevoegdheden niet onmogelijk of overdreven moeilijk maakt. B.5.7. Indien elk gewest afzonderlijk maatregelen zou nemen waarvan het doel erin bestaat het in het verbruik brengen van sommige produkten af te remmen en het gebruik van minder schadelijk voor het milieu geachte stoffen aan te moedigen, zou daaruit kunnen voortvloeien dat de commercialisering van die produkten onderworpen zou worden aan onderscheiden voorwaarden volgens het gewest waarin zij te koop worden aangeboden. Dergelijke maatregelen zouden het vrije verkeer van die goederen kunnen belemmeren en de concurrentie vervalsen. Zij zouden aldus ingaan tegen artikel 6, alinéa 1, VI, derde lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, gewijzigd bij de bijzondere wet van 8 augustus 1988, dat bepaalt : "In economische aangelegenheden oefenen de Gewesten hun bevoegdheden uit met inachtneming van de beginselen van het vrije verkeer van personen, goederen, diensten en kapitalen en van de vrijheid van handel en nijverheid, alsook met inachtneming van het algemeen normatief kader van de economische unie en de monetaire eenheid, zoals vastgesteld door of krachtens de wet, en door of krachtens de internationale verdragen." De noodzaak een uniform kader uit te tekenen dat de economische unie inzake milieutaksen in acht neemt verantwoordt dat de federale wetgever zijn fiscale bevoegdheid gebruikt. B.5.8. Het optreden van de federale wetgever zou evenwel onevenredig geweest zijn indien het ertoe zou hebben geleid dat aan de gewesten bevoegdheden zouden worden ontzegd die hun door of krachtens de Grondwet worden toegewezen. Het Hof stelt vast dat de Gewestregeringen in feite bij de invoering van de milieutaksen werden betrokken en dat zij op 30 april 1993 en samenwerkingsakkoord hebben gesloten betreffende de bestemming die zal worden gegeven aan de milieutaks en de coördinatie van het gewestbeleid ter zake. Door dat samenwerkingsakkoord verbinden de gewesten zich ertoe, onder meer, een gezamenlijke interpretatie van de bepalingen van boek III van de gewone wet van 16 juli 1993 na te streven, gezamenlijke standpunten trachten te bereiken bij elke herziening van vrijwillige akkoorden met de industriesectoren die betrekking hebben op de verpakkingen en de verpakkingsafvalstoffen, en met elkaar te overleggen over de afgifte van de attesten betreffende de recyclagepercentages die in de bestreden bepalingen vastgesteld zijn alsmede over andere ter uitvoering van die bepalingen nodige maatregelen. Daarenboven werden - ingevolge de artikelen 3, 8°, en 4, alinéa 4, van de bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de gemeenschappen en de gewesten, ingevoegd door de artikelen 91 en 92 van de bijzondere wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale staatsstructuur - de bij de gewone wet van 16 juli 1993 ingevoerde milieutaksen, met ingang van 31 juli 1993 (artikel 128 van de bijzondere wet van 16 juli 1993), omgevormd tot gewestelijke belastingen. Vanaf die datum kunnen wijzigingen inzake de heffingsgrondslag, de aanslagvoet en de vrijstellingen van de milieutaksen slechts worden doorgevoerd met instemming van de Gewestregeringen. Aldus blijkt dat de bestreden maatregelen werden aangenomen en kunnen worden gewijzigd onder dergelijke voorwaarden dat zij niet onevenredig de bevoegdheid van de gewesten aantasten. B.6. Uit de in B.5.3 geformuleerde overwegingen vloeit voort dat de bevoegdheid van de federale wetgever om milieutaksen uit te vaardigen, niet steunt op artikel 6, alinéa 1, II, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, maar op artikel 170, alinéa 1, van de Grondwet. In zoverre het middel is afgeleid uit de schending van artikel 6, alinéa 4, van de voormelde bijzondere wet, dat, wat bepaalde leefmilieuaangelegenheden betreft, het "betrekken" door de federale wetgever van de gewestelijke overheden verplicht stelt, mist het bijgevolg rechtens grondslag. Ten aanzien van het tweede middel, afgeleid uit de schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet B.7. De grondwettelijke regels van de gelijkheid en de niet-discriminatie sluiten niet uit dat een verschil in behandeling tussen categorieën van personen wordt ingesteld, voor zover dat verschil op een objectief criterium berust en het redelijk verantwoord is. Het bestaan van een dergelijke verantwoording moet worden beoordeeld rekening houdend met het doel en de gevolgen van de betwiste maatregel en met de aard van de ter zake geldende beginselen; het gelijkheidsbeginsel is geschonden wanneer vaststaat dat er geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen en het beoogde doel. B.8. Volgens de parlementaire voorbereiding zijn de stoffen vervat in de fytofarmaceutische produkten en de bestrijdingsmiddelen voor niet-landbouwkundig gebruik aan milieutaksen onderworpen rekening houdend met drie criteria : hun giftigheid op korte termijn, hun potentieel schadelijke gevolgen op lange termijn voor de mens en zijn omgeving, en ten slotte hun giftigheid voor het milieu, dat wil zeggen het veroorzaken van toxische of schadelijke effecten op andere levende soorten dan die waarvoor het produkt is bestemd. Op basis van die criteria onderscheidt artikel 381, alinéa alinéa 1 en 2, in samenhang gelezen met bijlage 16, drie categorieën van stoffen : - categorie 1 omvat zeer giftige stoffen, giftige stoffen en stoffen die effecten hebben op lange termijn voor de gezondheid en het leefmilieu; zij zijn onderworpen aan een milieutaks van 10 frank per gram actieve stof; - categorie 2 omvat stoffen die schadelijk zijn, corrosief of irriterend en die welke giftig zijn voor het milieu; zij zijn onderworpen aan een milieutaks van 5 frank per gram actieve stof; - categorie 3 omvat stoffen die tot geen van de vorige categorieën behoren; zij zijn onderworpen aan een milieutaks van 2 frank per gram actieve stof. De wet voorziet evenwel voor een aantal gevallen, die in de artikelen 381, alinéa alinéa 3 en 4, 382 en 382bis zijn opgesomd, hetzij in de vrijstelling, hetzij in de voorlopige schorsing van de milieutaks. Worden aldus vrijgesteld : - de bestrijdingsmiddelen waarvoor kan worden aangetoond dat er geen "niet onder de milieutaks vallend alternatief" is (artikel 382bis, eerste lid); - de fytofarmaceutische produkten die worden verkocht aan de landbouwers en andere beroepsklassen die daarmee gelijkgestelde activiteiten uitoefenen (artikel 382, 1°); - de bestrijdingsmiddelen voor niet-landbouwkundig gebruik die worden aangewend als ontsmettingsmiddel (artikel 382, 2°) en voor de bestrijding van de huiszwam (artikel 382, 3°); - de produkten waarvan het gebruik is toegestaan bij het biologisch telen van landbouwprodukten (artikel 381, alinéa 4, 1°); - de stoffen van categorie 3 die op lange termijn het minste effect hebben op de mens of het leefmilieu en die door de wet worden aangeduid (artikel 381, alinéa 3). B.9. Volgens de verzoekende partijen werden de milieutaksen toegepast op produkten - de bestrijdingsmiddelen en de fytofarmaceutische produkten, de enige produkten die door het tweede middel beoogd worden - die niet schadelijk zijn voor het leefmilieu; er bestaan, wat die produkten betreft, geen vervangingsprodukten zodat de desbetreffende milieutaks niet het doel bereikt waarvoor zij werd ingevoerd. De criteria die gediend hebben om de aan milieutaks onderworpen produkten te onderscheiden, de keuze van die produkten en de datum van inwerkingtreding van de milieutaksen op de "andere" actieve stoffen zouden door discriminaties zijn aangetast. Er wordt ten slotte een "discriminatie op grond van de taal" aangevoerd in zoverre sommige actieve stoffen opgenomen zijn in de Franse tekst van bijlage 16 en niet in de Nederlandse tekst, en andersom. B.10. Het komt de wetgever toe te beoordelen of en in welke mate de zorg om het leefmilieu te beschermen verantwoordt dat offers worden opgelegd aan diegenen die een rol spelen in het economisch gebeuren. De bestrijdingsmiddelen en de fytofarmaceutische produkten zijn produkten waarvan het niet kennelijk onredelijk is het gebruik te beperken. De keuze van de criteria die bepalen welke van die produkten schadelijk zijn voor het leefmilieu, het feit aan de milieutaksen geen andere produkten te onderwerpen waarvan de samenstelling vergelijkbaar zou zijn met die van aan de milieutaksen onderworpen bestrijdingsmiddelen en fytofarmaceutische produkten, de toekenning van specifieke termijnen voor bepaalde categorieën van produkten : over al die vragen oordeelt de wetgever. De wetgever zou evenwel de grondwettelijke regels van de gelijkheid en de niet-discriminatie schenden mocht hij bij het vaststellen van degenen die de milieutaksen verschuldigd zijn en degenen die ervan zijn vrijgesteld of bij het onderwerpen van de belastingplichtigen aan verschillende stelsel, een kennelijk willekeurig of onredelijk onderscheid maken. Wat het ontbreken van vervangingsprodukten betreft B.11. Uit het geheel van de parlementaire voorbereiding blijkt dat het bestaan van vervangingsprodukten voor de aan de milieutaksen onderworpen produkten, die het de consumenten en producenten mogelijk maken hun economische keuzes te heroriënteren, een grondvoorwaarde is van het stelsel van de milieutaksen. Om de inachtneming van dat beginsel te waarborgen, heeft artikel 3 van de wet van 3 juni 1994 tot wijziging van de gewone wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale staatsstructuur, in die wet een artikel 382bis ingevoegd, dat bepaalt : "Zijn vrijgesteld van de milieutaks bedoeld bij artikel 381 de bestrijdingsmiddelen waarvan kan worden aangetoond dat er geen niet onder de milieutaks vallend alternatief bestaat. De lijst van de in het vorige lid bedoelde bestrijdingsmiddelen wordt vastgesteld door de Koning op voorstel van de Opvolgingscommissie." Artikel 381 in samenhang met artikel 382bis impliceert dat slechts de bestrijdingsmiddelen waarvoor vervangingsprodukten bestaan uiteindelijk aan de milieutaksen zullen worden onderworpen; het aldus in het leven geroepen stelsel neemt het door de wetgever nagestreefde doel in acht. Wat dat onderdeel betreft mist het middel rechtens grondslag. Wat de "discriminatie op grond van de taal" betreft B.12.1. Door te beweren dat het gemis aan overeenstemming tussen de Nederlandse en de Franse tekst van bijlage 16 een "discriminatie op grond van de taal" in het leven roept, geven de verzoekende partijen te verstaan dat de wet, zoals zij is bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad, verschillend zou kunnen worden toegepast naargelang men zich op de Nederlandse of de Franse tekst van die bijlage zou baseren. B.12.2. Artikel 7 van de wet van 31 mei 1961 betreffende het gebruik der talen in wetgevingszaken, het opmaken, bekendmaken en inwerkingtreden van wetten en verordeningen bepaalt : "Eventuele verschillen tussen de Nederlandse en de Franse tekst worden opgelost naar de wil van de wetgever, die bepaald wordt volgens de gewone interpretatie en zonder dat aan de ene tekst de voorkeur wordt gegeven boven de andere." Het gemis aan overeenstemming tussen de Nederlandse en de Franse tekst van bijlage 16 betreft dus zonder onderscheid het geheel der normadressaten, zodat daaruit geen enkel verschil in behandeling voortvloeit. In zoverre in het middel een "discriminatie op grond van de taal" wordt aangeklaagd, kan het niet worden aangehouden. Ten aanzien van het middel afgeleid uit de schending van het beginsel van de vrijheid van handel en nijverheid in samenhang met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet B.13.1. Volgens de verzoekende partijen zouden de milieutaksen op de bestrijdingsmiddelen en fytofarmaceutische produkten onevenredige lasten doen wegen op de producenten en verdelers, wat een aantasting zou behelzen van hun recht om op gelijke en niet-discriminerende wijze de vrijheid van handel en nijverheid te genieten. B.13.2. De vrijheid van handel en nijverheid kan niet als een onbeperkte vrijheid worden opgevat. Zij belet niet dat de wet de economische bedrijvigheid van de personen en ondernemingen regelt. De wetgever zou evenwel het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie schenden indien hij op discriminerende wijze inbreuk zou maken op de vrijheid van handel en nijverheid. B.13.3. Zoals het Hof reeds heeft gesteld, is het niet onredelijk bepaalde bestrijdingsmiddelen en fytofarmaceutische produkten, gelet op hun toxiciteit op korte termijn, op hun potentieel schadelijke gevolgen voor de mens en voor zijn leefmilieu of gelet op hun toxiciteit voor het milieu, aan milieutaksen te onderwerpen. B.13.4. Wat het onevenredige karakter van de opgelegde lasten betreft wegens de invoering van milieutaksen op de bestrijdingsmiddelen en farmaceutische produkten, stelt het Hof vast dat : - de verschillende opschortingen van de milieutaks waarin reeds vanaf het begin door de wetgever werd voorzien evenals de uiteindelijk bij de wet van 3 juni 1994 in aanmerking genomen datum van inwerkingtreding substantiële termijnen hebben verleend aan de producenten en verdelers, om het hun mogelijk te maken zich aan te passen aan de invoering van de milieutaks; - de wet van 16 juli 1993 belangrijke vrijstellingen omvat, weergegeven in B.8, met name de vrijstelling van de fytofarmaceutische produkten die verkocht worden aan de landbouwers en de andere beroepsklassen die daarmee gelijk te stellen activiteiten uitoefenen, welke, volgens de parlementaire voorbereiding, 80 pct. van de totale bestrijdingsmiddelenmarkt zouden vertegenwoordigen; - zoals is gesteld in B.11, uit de wet van 3 juni 1994 voortvloeit dat de aan milieutaks onderworpen produkten waarvoor geen vervangingsprodukten bestaan, eveneens kunnen worden vrijgesteld. Uit wat voorafgaat blijkt dat de lasten die aan de producenten en verdelers van bestrijdingsmiddelen en fytofarmaceutische produkten worden opgelegd, ten gevolge van de invoering van een milieutaks op bepaalde van die produkten, niet op een onevenredige wijze de vrijheid van handel en nijverheid aantasten. Het middel is niet gegrond.)

Arrêt :

La version intégrale et consolidée de ce texte n'est pas disponible.