Grondwettelijk Hof (Arbitragehof): Arrest aus 21 Februar 2013 (België). RG 12/2013

Der Verfassungsgerichtshof,

zusammengesetzt aus den Präsidenten R. Henneuse und M. Bossuyt, und den Richtern E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul und F. Daoût, unter Assistenz des Kanzlers F. Meersschaut, unter dem Vorsitz des Präsidenten R. Henneuse,

verkündet nach Beratung folgenden Entscheid:

I. Gegenstand der Vorabentscheidungsfrage und Verfahren

In seinem Entscheid vom 22. Dezember 2011 in Sachen L.Y. gegen das Landesamt für Familienbeihilfen zugunsten von Lohnempfängern, dessen Ausfertigung am 3. Januar 2012 in der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, hat der Arbeitsgerichtshof Brüssel folgende Vorabentscheidungsfrage gestellt:

« Verstösst Artikel 1 Absatz 6 des Gesetzes vom 20. Juli 1971 zur Einführung garantierter Familienleistungen gegen die Artikel 10 und 11 der Verfassung in Verbindung mit Artikel 191 der Verfassung, mit den Artikeln 1 des ersten Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention und 14 dieser Konvention, oder mit den Artikeln 2 Absatz 2 und 26 Absatz 1 des Internationalen Ubereinkommens über die Rechte des Kindes, indem er auf die ausländischen Antragsteller, denen der Aufenthalt in Belgien erlaubt ist, Anwendung findet, insofern sie Familienleistungen für ihr Kind, das Nicht-EU-Ausländer ist, beantragen, während er nicht auf die gleichen ausländischen Antragsteller Anwendung findet, insofern sie Familienleistungen für ihr anderes Kind, das die belgische Staatsangehörigkeit besitzt, beantragen, wobei somit Kinder, die sich in einer vergleichbaren Situation befinden, unterschiedlich behandelt werden? ».

(...)

III. Rechtliche Würdigung

(...)

B.1. Artikel 1 des Gesetzes vom 20. Juli 1971 zur Einführung garantierter Familienleistungen bestimmt:

« Unbeschadet der Bestimmungen von Artikel 10 werden Familienleistungen unter den durch oder aufgrund des vorliegenden Gesetzes festgelegten Bedingungen zugunsten von Kindern gewährt, die ausschliesslich oder hauptsächlich einer in Belgien wohnhaften natürlichen Person zu Lasten sind.

Wenn das Kind eine im Gesetz vom 3. Juli 2005 über die Rechte der Freiwilligen erwähnte Entschädigung bezieht, ist das kein Hindernis für die Gewährung von Familienleistungen.

Ein Kind, das einen freiwilligen Militärdienst ableistet, bleibt eine Person zu Lasten bis zum ersten Tag des sechsten Kalendermonats nach dem Monat, in dem die Militärperson sich zu dem Dienst verpflichtet, der in Artikel 21 Absatz 2 des Gesetzes vom 10. Januar 2010 zur Einführung des freiwilligen Militärdienstes und zur Abänderung verschiedener auf das Militärpersonal anwendbarer Gesetze vorgesehen ist. Dasselbe gilt, wenn es einen freiwilligen Dienst für den Kollektivnutzen aufgrund des Gesetzes vom 11. April 2003 zur Einführung eines freiwilligen Dienstes für den Kollektivnutzen leistet.

Ein Kind gilt als hauptsächlich zu Lasten einer in Absatz 1 erwähnten natürlichen Person, wenn diese Person mehr als die Hälfte der Unterhaltskosten für das Kind trägt.

Wenn aus der Eintragung im Bevölkerungsregister, im Fremdenregister oder im Nationalregister der natürlichen Personen hervorgeht, dass das betreffende Kind zum Haushalt einer bestimmten natürlichen Person gehört, wird bis zum Beweis des Gegenteils davon ausgegangen, dass diese natürliche Person die vorerwähnte Bedingung erfüllt. Diese Vermutung kann nicht mit der Begründung widerlegt werden, dass das Kind Recht auf soziale Eingliederung aufgrund des Gesetzes vom 26. Mai 2002 über das Recht auf soziale Eingliederung hat.

In Absatz 1 erwähnte natürliche Personen müssen mindestens während der letzten fünf Jahre vor Einreichung eines Antrags auf garantierte Familienleistungen ununterbrochen tatsächlich in Belgien gewohnt haben.

Von der Erfüllung dieser Bedingung sind befreit:

1. Personen, auf die die Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 14. Juni 1971 über die Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, anwendbar ist,

2. Staatenlose,

3. Flüchtlinge im Sinne des Gesetzes vom 15. Dezember 1980 über die Einreise ins Staatsgebiet, den Aufenthalt, die Niederlassung und das Entfernen von Ausländern,

4. Personen, die nicht in Nr. 1 erwähnt sind und die Staatsangehörige eines Staates sind, der die Europäische Sozialcharta beziehungsweise die Revidierte Europäische Sozialcharta ratifiziert hat.

5. Personen, die garantierte Familienleistungen zugunsten eines Kindes beantragen:

a) das Staatsangehöriger eines Staates ist, auf den die Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 14. Juni 1971 über die Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, anwendbar ist, oder, wenn dies nicht der Fall ist, das Staatsangehöriger eines Staates ist, der die Europäische Sozialcharta beziehungsweise die (Revidierte) Europäische Sozialcharta ratifiziert hat,

b) oder das Staatenloser oder Flüchtling im Sinne des Gesetzes vom 15. Dezember 1980 über die Einreise ins Staatsgebiet, den Aufenthalt, die Niederlassung und das Entfernen von Ausländern ist.

Handelt es sich bei einer in Absatz 1 erwähnten natürlichen Person um einen Ausländer, muss ihr der Aufenthalt oder die Niederlassung in Belgien gemäss den Bestimmungen des Gesetzes vom 15. Dezember 1980 über die Einreise ins Staatsgebiet, den Aufenthalt, die Niederlassung und das Entfernen von Ausländern gestattet oder erlaubt sein.

Familienleistungen umfassen:

1. Kinderzulagen,

2. altersbedingte Zuschläge,

3. die Geburtsbeihilfe,

4. die in Artikel 10 erwähnte Sonderbeihilfe,

5. die Adoptionsprämie,

6. jährliche altersbedingte Zuschläge,

7. monatliche Zuschläge.

Der König kann andere Beihilfen gewähren, sofern und in dem Masse, wie diese Beihilfen ebenfalls im System der Familienleistungen für Selbständige gewährt werden ».

B.2. Der vorlegende Richter befragt den Gerichtshof zur Vereinbarkeit von Absatz 6 der vorerwähnten Bestimmung mit den Artikeln 10 und 11 der Verfassung in Verbindung mit Artikel 191 der Verfassung, mit den Artikeln 1 des ersten Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention und 14 dieser Konvention, oder mit den Artikeln 2 Absatz 2 und 26 Absatz 1 des Internationalen Ubereinkommens über die Rechte des Kindes, indem er auf die ausländischen Antragsteller, denen der Aufenthalt in Belgien erlaubt sei, Anwendung finde, insofern sie Familienleistungen für ihr Kind, das Nicht-EU-Ausländer sei, beantragten, während er nicht auf die gleichen ausländischen Antragsteller Anwendung finde, insofern sie Familienleistungen für ihr anderes Kind, das die belgische Staatsangehörigkeit besitze, beantragten.

B.3.1. Obwohl in der Vorabentscheidungsfrage ein Behandlungsunterschied zwischen Kindern je nach ihrer Staatsangehörigkeit angeführt wird, geht aus dieser Frage hervor, dass auch Ausländer, die Familienleistungen beantragten, unterschiedlich behandelt würden, je nachdem, ob sie Familienleistungen für ein Kind mit der Staatsbürgerschaft eines Staates, der nicht Mitglied der Europäischen Union sei, oder für ein Kind, das Belgier sei, beantragten, da nur die Ersteren die Bedingung von fünf Jahren Aufenthalt in Belgien, die in Absatz 6 der fraglichen Bestimmung enthalten sei, erfüllen müssten.

B.3.2. Die Prüfung der fraglichen Bestimmung anhand von Artikel 191 der Verfassung deckt sich in diesem Fall mit der Prüfung anhand der Artikel 10 und 11 der Verfassung.

B.4. Zu den durch die Artikel 10 und 11 der Verfassung garantierten Rechten und Freiheiten gehören die Rechte und Freiheiten, die sich aus den für Belgien bindenden internationalen Vertragsbestimmungen ergeben.

B.5.1. Artikel 1 des ersten Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention bestimmt:

« Jede natürliche oder juristische Person hat ein Recht auf Achtung ihres Eigentums. Niemandem darf sein Eigentum entzogen werden, es sei denn, dass das öffentliche Interesse es verlangt, und nur unter den durch Gesetz und durch die allgemeinen Grundsätze des Völkerrechts vorgesehenen Bedingungen.

Die vorstehenden Bedingungen beeinträchtigen jedoch in keiner Weise das Recht des Staates, diejenigen Gesetze anzuwenden, die er für die Regelung der Benutzung des Eigentums im Einklang mit dem Allgemeininteresse oder zur Sicherung der Zahlung der Steuern oder sonstigen Abgaben oder von Geldstrafen für erforderlich hält ».

Artikel 14 der Europäischen Menschenrechtskonvention bestimmt:

« Der Genuss der in der vorliegenden Konvention festgelegten Rechte und Freiheiten muss ohne Unterschied des Geschlechts, der Rasse, Hautfarbe, Sprache, Religion, politischen oder sonstigen Anschauungen, nationaler oder sozialer Herkunft, Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit, des Vermögens, der Geburt oder des sonstigen Status gewährleistet werden ».

B.5.2. Entsprechend der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EuGHMR, 30. September 2003, Koua Poirrez gegen Frankreich; Entscheidung Stec gegen Vereinigtes Königreich, 6. Juli 2005; 18. Februar 2009, Andrejeva gegen Lettland; 16. März 2010, Carson und andere gegen Vereinigtes Königreich; 2. November 2010, Serife Yigit gegen Türkei; 7. Juli 2011, Stummer gegen Österreich) gehört der Vorteil einer nicht beitragspflichtigen Sozialleistung zum Anwendungsbereich von Artikel 1 des ersten Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention. Obwohl das erste Zusatzprotokoll kein Recht auf Erhalt von Sozialleistungen gleich welcher Art beinhaltet, muss ein Staat, wenn er beschliesst, eine System von Leistungen einzuführen, dies auf eine mit Artikel 14 vereinbare Weise tun (siehe die Entscheidung Stec und andere, § 55, und die Urteile Andrejeva, § 79, und Stummer, § 83).

B.6.1. Artikel 2 Absatz 2 des Ubereinkommens über die Rechte des Kindes verpflichtet die Vertragsstaaten dazu, « alle geeigneten Massnahmen » zu treffen, « um sicherzustellen, dass das Kind vor allen Formen der Diskriminierung oder Bestrafung wegen des Status [...] seiner Eltern [...] geschützt wird ».

B.6.2. Artikel 26 Absatz 1 desselben Ubereinkommens bestimmt ebenfalls, dass die Vertragsstaaten « das Recht jedes Kindes auf Leistungen der sozialen Sicherheit einschliesslich der Sozialversicherung [anerkennen] und [...] die erforderlichen Massnahmen [treffen], um die volle Verwirklichung dieses Rechts in Ubereinstimmung mit dem innerstaatlichen Recht sicherzustellen ».

B.7. In seiner ursprünglichen Formulierung bestimmte Artikel 1 des Gesetzes vom 20. Juli 1971 zur Einführung garantierter Familienleistungen:

« Familienleistungen werden unter den durch oder aufgrund des vorliegenden Gesetzes festgelegten Bedingungen zugunsten von Kindern gewährt, die ausschliesslich oder hauptsächlich einer natürlichen Person zu Lasten sind. Der König bestimmt, welche Kinder als ausschliesslich oder hauptsächlich zu Lasten anzusehen sind.

Familienleistungen umfassen:

1. Kinderzulagen,

2. altersbedingte Zuschläge,

3. die Geburtsbeihilfe ».

B.8. Artikel 1 des Gesetzes vom 20. Juli 1971 wurde wiederholt abgeändert, insbesondere mit dem Ziel, den darin erwähnten natürlichen Personen, die garantierte Familienleistungen beantragen, eine Bedingung bezüglich eines tatsächlichen und ununterbrochenen Aufenthalts in Belgien während mindestens der letzten fünf Jahre, die der Antragstellung auf garantierte Familienleistungen vorangehen, aufzuerlegen. Diese Bedingung wurde an erster Stelle den natürlichen Personen im Allgemeinen auferlegt (Artikel 1 des königlichen Erlasses Nr. 242 vom 31. Dezember 1983); später wurden durch mehrere Gesetzesänderungen für verschiedene Kategorien von Antragstellern Ausnahmen von dieser Aufenthaltsbedingung eingeführt. Die Ausnahme zugunsten von Beantragern garantierter Familienleistungen für - unter anderem - ein Kind belgischer Staatsangehörigkeit wurde durch Artikel 34 des Gesetzes vom 30. Dezember 2009 zur Festlegung verschiedener Bestimmungen eingeführt, nachdem der Gerichtshof in seinem Entscheid Nr. 62/2009 vom 25. März 2009 erkannt hatte, dass « Artikel 1 Absatz 6 des Gesetzes vom 20. Juli 1971 zur Einführung garantierter Familienleistungen [...] gegen die Artikel 10 und 11 der Verfassung [verstösst], insofern er auf einen ausländischen Antragsteller auf garantierte Familienleistungen anwendbar ist, dem es erlaubt oder gestattet ist, sich in Belgien aufzuhalten oder sich dort niederzulassen und der die in Absatz 7 dieses Artikels erwähnten Befreiungen nicht geniessen kann, während das Kind, das er zu seinen Lasten hat, Belgier ist und tatsächlich in Belgien wohnt ».

B.9. Zur Beantwortung der Vorabentscheidungsfrage muss zunächst geprüft werden, ob das Kriterium des Unterschieds zwischen den Personen, die die berechtigenden Kinder zu Lasten haben, aufgrund des Erfordernisses eines vorherigen, fünfjährigen Aufenthalts in Belgien keiner vernünftigen Rechtfertigung entbehrt.

B.10. Aus den Vorarbeiten zum Gesetz vom 20. Juli 1971 geht hervor, dass der Gesetzgeber die Absicht hatte, im Bereich der Familienbeihilfen eine residuale Regelung einzuführen:

« Es gibt gewisse Kinder, für die momentan die Familienbeihilfen nicht ausgezahlt werden können, weil es für sie weder in der Arbeitnehmerregelung noch in der Regelung für selbständig Erwerbstätige einen Bezugsberechtigten gibt. Es ist demzufolge notwendig, ein residuales System der Familienbeihilfen ins Leben zu rufen » (Parl. Dok., Senat, 1970-1071, Nr. 576, Bericht, S. 1).

B.11. In Anbetracht der nicht beitragspflichtigen Beschaffenheit der residualen Regelung der garantierten Familienleistungen konnte der Gesetzgeber berechtigterweise diesen Vorteil vom Bestehen - auf Seiten des Erwachsenen, der das Kind zu Lasten hat - einer ausreichenden Bindung zu Belgien abhängig machen, die als eine « sehr starke Erwägung » im Sinne des in B.5.2 erwähnten Urteils des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte Koua Poirrez gegen Frankreich ( § 46) zu betrachten ist. Die Artikel 1 und 2 des Gesetzes vom 20. Juli 1971 haben trotz der aufeinander folgenden Abänderungen immer Bedingungen - bezüglich der Staatsangehörigkeit oder des Aufenthalts - für die Erlangung garantierter Familienleistungen auferlegt. Der Gesetzgeber hat diese Erfordernisse lediglich gemildert, damit die Belgier und die Staatsangehörigen des Europäischen Wirtschaftsraums (Parl. Dok., Kammer, 1995-1996, Nr. 352/1, S. 40) sowie die Staatenlosen, die Flüchtlinge und die Personen, die garantierte Familienleistungen zugunsten von Kindern, die Staatsangehörige eines europäischen Staates im Sinne von Absatz 7 Nr. 5 der fraglichen Bestimmung oder Staatenlose oder Flüchtlinge sind, gleich behandelt werden.

Ausserdem bestimmt Artikel 1 Absatz 8 des fraglichen Gesetzes:

« Handelt es sich bei einer in Absatz 1 erwähnten natürlichen Person um einen Ausländer, muss ihr der Aufenthalt oder die Niederlassung in Belgien gemäss den Bestimmungen des Gesetzes vom 15. Dezember 1980 über die Einreise ins Staatsgebiet, den Aufenthalt, die Niederlassung und das Entfernen von Ausländern gestattet oder erlaubt sein ».

In seinen Entscheiden Nrn. 110/2006, 48/2010 und 1/2012 hat der Gerichtshof erkannt, dass der Gesetzgeber den Vorteil der residualen Regelung von der Bedingung eines regelmässigen Aufenthalts in Belgien abhängig machen konnte.

B.12.1. In seinem vorerwähnten Entscheid Nr. 62/2009 hat der Gerichtshof erkannt, dass im Falle eines Kindes, das Belgier ist, das Erfordernis eines Aufenthaltes von mindestens fünf Jahren für den Bezugsberechtigten, der nicht in den Genuss der in Artikel 1 Absatz 7 des Gesetzes vom 20. Juli 1971 erwähnten Befreiungen gelangen kann, neben der Bedingung eines tatsächlichen Aufenthaltes des Kindes, in keinem Verhältnis zu dem Bemühen steht, den Vorteil der residualen Regelung zu erweitern, wenn eine ausreichende Bindung zum belgischen Staat feststeht; « die belgische Staatsangehörigkeit des Kindes, das Aufenthaltserfordernis bezüglich des Kindes und das Erfordernis, dass es dem Bezugsberechtigten erlaubt oder gestattet ist, sich in Belgien aufzuhalten oder sich dort niederzulassen, weisen nämlich in ausreichendem Masse die erforderliche Bindung zum belgischen Staat nach; es scheint nicht in angemessener Weise gerechtfertigt zu sein, darüber hinaus vom Bezugsberechtigten einen vorherigen Aufenthalt von bestimmter Dauer in Belgien zu verlangen » (B.7). Daher hat der Gerichtshof entschieden, dass in dem Fall, wo das Kind, für das die Familienleistungen beantragt wird, Belgier ist, der Antragsteller unter Berücksichtigung unter anderem dieser Eigenschaft seines Kindes eine ausreichende Verbindung zu Belgien nachgewiesen hat, um für dieses Kind garantierte Familienleistungen zu erhalten. Um diesem Entscheid Folge zu leisten, hat der Gesetzgeber durch Artikel 34 des Gesetzes vom 30. Dezember 2009 zur Festlegung verschiedener Bestimmungen die Personen, die ein Kind belgischer Staatsangehörigkeit zu Lasten haben, von der Bedingung des fünfjährigen Aufenthalts befreit. Auf diese Weise hat er einen Behandlungsunterschied zwischen Kindern, die garantierte Familienleistungen erhalten, auf der Grundlage ihrer Staatsangehörigkeit eingeführt. Gemäss der in B.5.2 erwähnten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte ist ein solcher Behandlungsunterschied nur zulässig, wenn er durch « sehr starke Erwägungen » gerechtfertigt ist.

B.12.2. Angesichts der nicht beitragspflichtigen Beschaffenheit des residualen Systems der garantierten Familienleistungen, das durch die öffentliche Hand und nicht durch Beiträge finanziert wird, kann der Gesetzgeber dessen Vorteil den Personen vorbehalten, bei denen aufgrund ihrer individuellen Situation davon ausgegangen werden kann, dass sie endgültig oder zumindest für eine bedeutende Dauer in Belgien niedergelassen sind. Das Ziel, die - per definitionem beschränkten - Mittel für das System der garantierten Familienleistungen den Kindern vorzubehalten, bei denen davon ausgegangen werden kann, dass ihr Aufenthalt in Belgien relativ stabilisiert ist, kann als eine « sehr starke Erwägung » angesehen werden.

B.12.3. Wie in B.11 dargelegt wurde, konnte der Gesetzgeber den Nachweis dieser Verbindung mit Belgien in der Aufenthaltssituation des Erwachsenen suchen, der das berechtigende Kind zu Lasten hat. Er konnte aber ebenfalls davon ausgehen, dass in dem Fall, wo alleine die Staatsangehörigkeit des Kindes eine Verbindung zu Belgien nachweist, eine Verbindung nicht nur auf Seiten des Erwachsenen, sondern vielmehr auf Ebene der durch den Erwachsenen und das Kind gebildeten Zelle zu berücksichtigen ist. Daher konnte er den Standpunkt vertreten, dass die ausreichende Verbindung mit Belgien entweder durch die Situation des Erwachsenen nachgewiesen werden kann, und er hat somit in Bezug auf diesen eine Bedingung der ausreichenden Aufenthaltsdauer vorgeschrieben, oder durch die Situation des Kindes. In diesem Fall konnte er beschliessen, dass die belgische Staatsangehörigkeit eines Kindes ein relevanter Indikator für die Verbindung der durch den Erwachsenen und das Kind gebildeten Zelle zu Belgien ist.

B.13.1. Ausserdem kann Sozialhilfe innerhalb der in Artikel 57 des Grundlagengesetzes vom 8. Juli 1976 über die öffentlichen Sozialhilfezentren festgelegten Grenzen beantragt werden, wenn sich in Erwartung der Erfüllung der Bedingungen für die Gewährung der garantierten Familienleistungen herausstellt, dass die Existenzmittel des Antragstellers es ihm nicht ermöglichen, für die tatsächlichen und aktuellen Bedürfnisse des Kindes aufzukommen, damit dessen Gesundheit und Entwicklung gewährleistet werden.

B.13.2. Im Ubrigen kann aufgrund von Artikel 2 Absatz 2 des Gesetzes vom 20. Juli 1971 « der Minister der Sozialen Angelegenheiten beziehungsweise der von ihm bestimmte Beamte des Ministeriums der Sozialen Angelegenheiten, der Volksgesundheit und der Umwelt [...] in interessewürdigen Fällen von den in Artikel 1 Absatz 6 [dieses Gesetzes] festgelegten Bedingungen [...] abweichen ».

B.14. Der Behandlungsunterschied entbehrt nicht einer vernünftigen Rechtfertigung.

B.15. Die Vorabentscheidungsfrage ist verneinend zu beantworten.

Aus diesen Gründen:

Der Gerichtshof

erkennt für Recht:

Artikel 1 Absatz 6 des Gesetzes vom 20. Juli 1971 zur Einführung garantierter Familienleistungen verstösst nicht gegen die Artikel 10 und 11 der Verfassung in Verbindung mit Artikel 191 der Verfassung, mit den Artikeln 1 des ersten Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention und 14 dieser Konvention, sowie mit den Artikeln 2 Absatz 2 und 26 Absatz 1 des Internationalen Ubereinkommens über die Rechte des Kindes, indem er auf ausländische Antragsteller, denen der Aufenthalt in Belgien erlaubt ist und die für ihr belgisches Kind garantierte Familienleistungen erhalten, Anwendung findet, insofern sie Familienleistungen für ihr anderes Kind, das Nicht-EU-Ausländer ist, beantragen.

Verkündet in französischer und niederländischer Sprache, gemäss Artikel 65 des Sondergesetzes vom 6. Januar 1989 über den Verfassungsgerichtshof, in der öffentlichen Sitzung vom 21. Februar 2013.

Der Kanzler,

F. Meersschaut

Der Präsident,

R. Henneuse