Cour d'appel: Arrêt du 31 août 2000 (Bruxelles). RG 97/AR/130
- Section :
- Jurisprudence
- Source :
- Justel F-20000831-10
- Numéro de rôle :
- 97/AR/130
Résumé :
Il ressort expressément des articles 2, b, et 5 du décret de la Communauté française du 30 mars 1983 portant création de l'Office de la Naissance de l'Enfant que l'ONE peut adopter des règlements qui, s'ils sont violés, lui donnent le droit de prononcer des sanctions de suspension ou de retrait des subventions. Ni au regard des articles 2, 2° et 3° et 15 et suivants du règlement organique de l'ONE ni au regard de l'article 63 de l'Arrêté de l'Exécutif de la Communauté française du 29 mars 1993, il n'apparaît que soit fondée la compétence du Bureau de l'ONE de fixer par voie normative des délais dans lesquels des demandes de subventions doivent être introduites sous peine de caducité. Cette compétence revient au Conseil d'administrationde l'ONE.
Arrêt :
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Vu les pièces de la procédure, notamment:
- le jugement attaqué, prononcé contradictoirement le 17 octobre 1996 par le tribunal de première instance de Bruxelles, décision dont il n'est pas produit d'acte de signification;
- la requête d'appel, déposée au greffe de la cour le 13 janvier 1997, I. Données de fait du litige et antécédents de la procédure 1. Attendu que, le 22 octobre 1980, le bureau du conseil supérieur de L'OEUVRE NATIONALE DE L'ENFANCE a décidé ce qui suit:
"Toutes les demandes de subsides des activités agréées doivent parvenir à l'O.N.E. avant la fin du trimestre qui suit le trimestre à subventionner. Lorsque l'agrément est accordé avec effet rétroactif, les demandes de subsides relatives au trimestre antérieur à la date de la décision d'agrément du bureau doivent parvenir à l'O.N.E. avant la fin du trimestre suivant celui au cours duquel ladite décision a été communiquée.
Cette mesure entre en vigueur le 1er janvier 1981.
A titre transitoire, les demandes antérieures seront acceptées jusqu'au 31 mars 1981.
Toute demande de subsides rentrée en dehors des délais susmentionnés est considérée comme caduque." Que, le 7 mars 1990, le bureau du conseil d'administration de L'OFFICE DE LA NAISSANCE ET DE L'ENFANCE, en abrégé O.N.E., a pris la décision suivante, qui a été notifiée le 22 novembre 1990 aux pouvoirs organisateurs des crèches, des prégardiennats et des services de gardiennes:
1. "L'introduction hors des délais d'une demande de subsides non accompagnée d'une lettre mentionnant le motif du retard (cas fréquent) donne lieu à l'envoi d'une lettre signifiant que la demande ne sera pas prise en considération.
2. Si le pouvoir organisateur invoque quelque difficulté interne non exceptionnelle et, pour autant qu'il s'agisse d'un premier retard, le subside est alloué moyennant une pénalité de 15 % du montant total.
3. En cas de récidive, aucun subside ne sera alloué, sauf cas exceptionnel soumis à l'appréciation du bureau." Que le 12 mars 1990, le conseil d'administration de l'O.N.E. a pris acte de la décision précitée prise par son bureau;
2. Attendu que, le 7 octobre 1994, la Commune de Woluwé-Saint-Lambert, qui est le pouvoir organisateur de quatre crèches agréées par l'O.N.E., a introduit auprès de ce dernier une demande de subventionnent pour ces crèches pour le deuxième trimestre de l'année 1994;
Que, par lettre du 13 octobre 1994, l'O.N.E. a opposé à cette demande un refus pour tardiveté, sur la base des décisions précitées, en soulignant que la procédure applicable en la matière avait été rappelée à la Commune en mars 1989, à l'occasion de l'introduction tardive de ses rapports d'activité du troisième trimestre de 1988 et qu'elle avait, à cette époque, bénéficié d'une dérogation à titre exceptionnel;
Qu'à la suite de ce refus, la Commune de Woluwé-Saint-Lambert a adressé divers courriers à l'O.N.E. afin qu'il revienne sur sa décision; que l'administrateur général adjoint de celui-ci a en outre reçu et entendu l'échevin Danielle C., le 21 mars 1995;
Que le bureau de l'O.N.E. a néanmoins confirmé sa position les 25 janvier, 22 mars et 3 mai 1995;
3. Attendu que, le 7 septembre 1995, la Commune de Woluwe-Saint-Lambert a fait citer l'O.N.E. aux fins de l'entendre condamner, sur la base de l'article 1382 du Code civil, au paiement de la somme de 10.674.919 francs, augmentée des intérêts moratoires et judiciaires, en réparation du préjudice causé à la Commune par la faute que l'O.N.E. aurait commise en refusant d'octroyer à celle-ci les subventions qu'elle avait demandées et dont le total s'élevait, selon la Commune, au montant réclamé;
Attendu que cette demande a été déclarée recevable mais non fondée par le premier juge;
Attendu que cette décision est frappée d'appel: par la Commune de Woluwé-Saint-Lambert; qui persévère devant la cour dans les fins de sa demande;
Que l'O.N.E. conclut, pour sa part, à la confirmation du jugement attaqué;
II. Discussion Attendu que la Commune de Woluwé-Saint-Lambert soutient que la décision de l'O.N.E. de refuser de lui octroyer les subventions de fonctionnement pour ses crèches relativement au deuxième trimestre de 1994 est illégale à cinq titres;
A. Incompétence du bureau du conseil d'administration de l'O.N.E.
a) Le pouvoir réglementaire de l'O.N.E.
Attendu que la Commune de Woluwé-Saint-Lambert fait valoir, en premier lieu, que l'O.N.E., n'avait pas le pouvoir de réglementer les conditions d'octroi des subventions, Attendu, cependant, que l'article 2, b, du décret de la Communauté française du 30 mars 1983 portant création de l'OFFICE DE LA NAISSANCE ET DE L'ENFANCE permet à celui-ci d' "agréer, subventionner ou créer, en cas de carence des oeuvres, institutions et services, exercer sur eux un contrôle administratif et technique, leur fournir aide et conseils";
Que l'arrêté de l'Exécutif de la Communauté française du 29 mars 1993 portant réglementation générale des milieux d'accueil subventionnés par l'OFFICE DE LA NAISSANCE ET DE L'ENFANCE dispose, en outre, ce qui suit en son article 63:
"Outre les dispositions de l'article 5 du décret du 30 mars 1983, en cas de manquement aux dispositions du présent arrêté ou aux règlements adoptés par l'OFFICE DE LA NAISSANCE ET DE L'ENFANCE en vertu de celui-ci, le Bureau du Conseil d'administration de L'OFFICE DE LA NAISSANCE ET DE L'ENFANCE, ou son administration sur délégation, peut procéder à l'application de l'une des sanctions suivantes en fonction de la gravité de la situation:
- suspension des subventions, - retrait des subventions, - suspension d'agrément, - retrait d'agrément.
Le bénéficiaire de l'agrément sera préalablement entendu en ses explications" (souligné par la cour);
Qu'il ressort expressément de cette disposition que l'O.N.E. peut adopter des règlements qui, s'ils sont violés, lui donne le droit de prononcer des sanctions de suspension ou de retrait des subventions;
Que, pour donner effet utile aux dispositions précitées du décret et de l'arrêté, ces règlements peuvent à l'évidence définir des modalités et des délais d'introduction des demandes de subventions;
Que le premier moyen de la Commune de Woluwé-Saint-Lambert n'est, partant, pas fondé;
b) La compétence du bureau de l'O.N.E. pour adopter le règlement litigieux Attendu que la Commune de Woluwé-Saint-Lambert soutient ensuite que le bureau du Conseil d'administration de l'O.N.E. n'était pas compétent pour fixer par voie normative des délais dans lesquels les demandes de subventions doivent être introduites sous peine de caducité, que cette compétence, qui ne peut être raisonnablement considérée comme relevant de la gestion journalière de l'Office, n'appartient qu'au conseil d'administration de celui-ci et qu'eu égard aux articles 2,2° et 3°, et 15 et suivants du règlement organique de l'O.N.E., il n'appartient pas plus au conseil d'administration de déléguer un tel pouvoir qu'il ne lui revient d'en approuver l'exercice par un organe incompétent, Que la Commune de Woluwé-Saint-Lambert se prévaut d'un arrêt rendu en ce sens le 8 octobre 1997 par le Conseil d'Etat, qui a annulé pour ces motifs une décision par laquelle le bureau d l'O.N.E. avait refusé de prendre en considération en raison de leur tardiveté des demandes de subsides introduites par l'A.S.B.L. Cliniques universitaires Saint-Luc (arrêt n° 68730);
Que, quoique cet arrêt n'ait pas autorité de chose jugé en l'espèce, la cour estime justifié de faire siens ses motifs;
Que l'article 63 précité de l'arrêté de l'Exécutif de la Communauté française du 29 mars 1993 ne fonde pas davantage que les autres dispositions invoquées par l'O.N.E. la compétence de son bureau de fixer par voie normative des délais dans lesquels les demandes de subventions doivent être introduites sous peine de caducité;
Que ce moyen de la Commune de Woluwé-Saint-Lambert Lambert doit en conséquence être accueilli, B. Conformité de la décision de refus de subventions au règlement du 22 novembre 1990 Attendu que la Commune de Woluwé-Saint-Lambert reproche, par ailleurs, à l'O.N.E. d'avoir violé son règlement du 22 novembre 1990 en lui refusant tout subside, alors que, s'agissant la première demande tardive de subventions de la part de la Commune depuis l'adoption dudit règlement, l'O.N.E. ne pouvait tout au plus, selon elle, que diminuer de 15 % la subvention à laquelle elle avait droit;
Attendu que l'O.N.E. objecte à juste titre à ce moyen que, pour être considérée comme un premier retard ne pouvant donner lieu qu'à une pénalité de 15 %, ledit règlement prévoit que l'introduction tardive doit être accompagnée d'une lettre par laquelle le pouvoir organisateur invoque des difficultés internes;
Qu'il n'est pas contesté que la demande de subsides qui est à l'origine du présent litige n'était pas accompagnée d'une telle lettre justificative et que ce n'est que le 22 décembre 1994 que la Commune de Woluwé-Saint-Lambert a exposé, pour la première fois, les raisons de son retard;
Attendu que ce moyen est dès lors dénué de fondement;
C. Le respect, par le règlement du 22 novembre 1990, du principe général de proportionnalité Attendu que la Commune de Woluwé-Saint-Lambert fait encore grief à l'O.N.E. d'avoir violé le principe de proportionnalité;
Attendu qu'à supposer cependant qu'elle puisses se revendiquer d'un tel principe en l'espèce, il reste qu'il ne serait pas établi que celui-ci ait été enfreint;
Que le système de sanctions porté par le règlement du 22 novembre 1990 est, certes, rigoureux et a, du reste, été assoupli par le nouveau règlement adopté le 15 septembre 1997 par, cette fois, le conseil d'administration de l'O.N.E. - et non plus le bureau de ce conseil - immédiatement avant le prononcé de l'arrêt précité du Conseil d'Etat;
Que, contrairement à ce que la Commune de Woluwé-Saint-Lambert soutient, la sanction prévue par le règlement du 22 novembre 1990 n'est pas néanmoins " la sanction la plus grave possible", dès lors que l'article 63 de l'arrêté de l'Exécutif de la Communauté française du 30 mars 1993 permet au bureau de l'O.N.E. de retirer définitivement le droit aux subsides ou même l'agrément des crèches; qu'en outre, la sanction de suspension de la liquidation des subsides pourrait être plus longue qu'un trimestre;
Qu'au surplus, la sanction - temporaire - qui a été appliquée à la Commune de Woluwé-Saint-Lambert constitue la sanction ultime; que, lorsqu'un pouvoir organisateur produit une demande tardive pour la première fois, les subsides lui sont tout de même alloués, selon les termes du règlement du 22 novembre 1990, sous déduction de 15 % des subsides demandés; qu'ainsi, l'O.N.E. a modalisé les sanctions appliquées, en cas de non-respect dudit règlement, selon le caractère primaire ou récidiviste de la violation de ce règlement;
Qu'il ne peut dès lors être considéré que le système de sanctions organisé par le règlement du 22 novembre 1990 serait manifestement déraisonnable, ou présenterait une disproportion évidente par rapport à l'objectif - légitime poursuivi par l'O.N.E., qui est d'éviter la désorganisation de son administration et la perturbation corrélative de l'exercice de la mission de service public qu'il remplit, résultant de l'introduction tardive de demandes de subsides;
Que le règlement du 22 novembre 1990 ne contrevient pas davantage à l'article 63 de l'arrêté du 29 mars 1993 en ce que cette disposition prévoit que l'application d'une sanction doit intervenir "en fonction de la gravité de la situation";
Que le troisième moyen invoqué par la Commune de Woluwé-Saint-Lambert ne peut, pour ces motifs, être accueilli;
D. La violation de l'article 5 du décret du 30 mars 1993 et l'article 63 de l'arrêté de l'Exécutif de la Communauté française du 29 mars 1993 Attendu que la sanction infligée à la Commune de Woluwé-Saint-Lambert s'analyse en une suspension temporaire du droit aux subventions ou, à tout le moins, en un retrait de celles-ci pour une période déterminée de trois mois;
Que, contrairement à ce que la Commune de Woluwé-Saint-Lambert soutient, cette sanction s'inscrit parmi celles pouvant être instituées par les règlements de l'O.N.E. en vertu de l'article 5 du décret du 30 mars 1993 et de l'article 63 de l'arrêté de l'Exécutif de la Communauté française du 29 mars 1993;
E. Le défaut d'audition de la Commune de Woluwé-Saint-Lambert Attendu que la Commune de Woluwé-Saint-Lambert reproche enfin à l'O.N.E. d'avoir enfreint le prescrit de l'article 63 de l'arrêté du 29 mars 1993 qui dispose expressément que " le bénéficiaire de l'agrément ou de la subvention sera préalablement entendu en ses explications";
Attendu qu'il est en l'espèce constant que l'échevin de la Commune de Woluwé-Saint-Lambert n'a été entendu que le 21 mars 1995, soit après la notification de la décision litigieuse, prise le 13 octobre 1994 par l'O.N.E.; que c'est également après celle-ci que la Commune a adressé à l'O.N.E. divers courriers développant les circonstances justifiant, selon elle, la non-application de la sanction extrême prévue par le règlement du 22 novembre 1990;
Que, cependant, à la suite de l'audition de l'échevin de la Commune et à la réception des explications contenues dans lesdits courriers, le bureau de l'O.N.E. a accepté de réexaminer sa décision ainsi qu'il a été dit, lors de ses séances des 25 janvier, 22 mars et 3 mai 1995; qu'il a pris lors de chacun de ces réexamens la décision de maintenir son refus;
Attendu que, dans ces conditions, à supposer que l'O.N.E. ait effectivement violé le prescrit de l'article 63 précité, il resterait que cette faute serait à l'évidence sans relation causal avec le préjudice dont la Commune de WoluwéSaint-Lambert demande la réparation;
Que les diverses décisions de confirmation de son refus prises en pleine connaissance de cause par l'O.N.E.
imposent en effet de considérer que l'Office entendait s'en tenir à une application, stricte de son règlement du 22 novembre 1990 et à sa position selon laquelle la Commune était en état de récidive et ne justifiait pas de circonstances exceptionnelles, en telle sorte qu'elle ne remplissait pas les conditions requises pour obtenir les subventions réclamées;
Qu'il faut admettre que, même si la Commune de Woluwé-Saint-Lambert avait été préalablement entendue en ses explications, elle aurait néanmoins subi le préjudice dont elle fait état tel qu'il s'est réalisé;
Que la demande de la Commune de Woluwé-Saint-Lambert ne peut en conséquence être déclarée fondée sur cette base;
F. Conclusion Attendu qu'il s'ensuit que seul le moyen pris par la Commune de Woluwé-Saint-Lambert de l'incompétence de l'organe de l'O.N.E. qui a édicté le règlement du 22 novembre 1990 peut être retenu;
Que l'O.N.E. conteste également l'existence d'un lien de causalité entre cette faute et le préjudice vanté par la Commune;
Qu'il fait valoir à cet égard que, si le même règlement avait été adopté par son conseil d'administration, il l'aurait conduit à rejeter de la même manière le demande de subsides de la Commune et que le respect des compétences entre ses organes - pour autant que ces compétences aient été méconnues - n'aurait changé en rien le sort réservé à ladite demande;
Attendu qu'il ne peut cependant être tenu pour acquis que, si le règlement appliqué à la Commune avait été édicté par le conseil d'administration de l'O.N.E. - et non par le bureau de celui-ci -, ce règlement aurait contenu les mêmes dispositions, conduisant au rejet intégral de la demande de subsides de la Commune;
Qu'il n'est pas sans intérêt d'observer à ce sujet qu'ainsi que précédemment relevé, le conseil d'administration de l'O.N.E. a adopté, le 15 septembre 1997, un nouveau règlement qui a, certes, confirmé le principe selon lequel "toute demande de subsides rentré en dehors des délais est considérée comme caduque", mais qui a organisé comme suit le retrait des subventions sanctionna l'introduction tardive d'une demande:
Que ce nouveau règlement disposait, en outre, que "l'introduction tardive d'une demande de subsides se prescrit par 5 ans sans nouvelle infraction à la présente réglementation ainsi qu'à la réglementation générale des milieux d'accueil subventionnés";
Que l'O.N.E. précise avoir adopté ce nouveau règlement "à la suite de l'arrêt du Conseil d'Etat précité" sans vouloir reconnaître, par là, le bien fondé de cet arrêt, mais "uniquement (pour) éviter des recours inutiles sur la base de (celui-ci)" (conclusions add., p.2);
Que cette explication n'apparaît pas comme rigoureusement exacte, compte tenu de ce que l'adoption du nouveau règlement en question est antérieure au prononcé de l'arrêt du Conseil d'Etat du 8 octobre 1997;
Que l'on peut cependant admettre que l'adoption de ce nouveau règlement par le conseil d'administration de l'O.N.E. - et non plus par le bureau de celui-ci - et la stipulation de dispositions moins rigoureuses que celles prévues par le règlement du 22 novembre 1990 ont été inspirées par les contestations auxquelles l'application dudit règlement a donné lieu;
Que, quoi qu'il en soit, il reste qu'il est loin d'être exclu que, si le conseil d'administration de l'O.N.E. avait fixé en 1990 les délais dans lesquels les demandes de subventions doivent être introduites sous peine de caducité, il aurait adopté un système de sanction plus favorable aux bénéficiaires des subventions;
Que le préjudice de la Commune de Woluwé-Saint-Lambert Lambert doit, dès lors, s'analyser en la perte de la chance d'avoir bénéficié de ce système;
Qu'il parait raisonnable de considérer que le montant de ce préjudice s'élève à 50 % du montant des subvention, qu'elle réclame;
Attendu que, s'agissant du montant des subventions auxquelles la Commune de Woluwé-Saint-Lambert aurait eu droit pour le deuxième trimestre de 1994, l'O.N.E. fait valoir qu'il y a lieu de tenir compte - ce que la Commune de Woluwé-Saint-Lambert omet de faire - de la liste de forfaits de rémunération pour le puéricultrices, assistantes sociales et infirmières employées par le crèches subventionnées qu'il a établi en application de l'article 21 de l'arrêté de l'Exécutif de la Communauté française du 29 mars 1993 , disposition dont la légalité ne fait, comme telle, l'objet d'aucun contestation;
Attendu que, pas davantage, le décompte présenté si cette base par l'O.N.E. ne suscite, en tant que tel, de contestation sérieuse et circonstanciée de la part de la Commune de Woluwé-Saint-Lambert;
Qu'il est justifié, à la lumière des éléments versés aux débats, de fixer à 7.250.000 francs, ainsi que l'O.N.E. le soutient, le total des subsides qui auraient pu être alloués à la Commune de Woluwé-Saint-Lambert pour le deuxième trimestre de 1994;
Que la demande de la Commune de Woluwé-Saint-Lambert est en conséquence fondée à concurrence de la moitié de ce montant, soit à raison de 3.625.000 francs;
PAR CES MOTIFS, LA COUR, statuant contradictoirement, Vu l'article 24 de la loi du 15 juin 1935, reçoit l'appel, le déclare partiellement fondé, met à néant le jugement attaqué, sauf en tant qu'il a déclaré la demande recevable et liquidé les dépens, Statuant à nouveau pour le surplus:
déclare la demande fondée dans la mesure ci-après précisée, condamne l'OFFICE DE LA NAISSANCE ET DE L'ENFANCE à payer à la COMMUNE DE WOLUWE-SAINTLAMBERT la somme de 3.625.000 francs, augmentée des intérêts compensatoires calculés aux taux légaux depuis le 13 octobre 1994 jusqu'à la date du prononcé du présent arrêt, puis les intérêts moratoires sur ces montant jusqu'à leur parfait paiement;
déboute la COMMUNE DE WOLUWE-SAINT-PIERRE du surplus de sa demande, faisant masse des dépens des deux instances, condamne chacune des parties à en supporter la moitié, les dépens d'appel étant liquidés pour la COMMUNE DE WOLUWE-SAINT-AMBERT à 26.750 francs (7.500 francs + 2.050 francs + 17.200 francs) et pour l'OFFICE DE LA NAISSANCE ET DE L'ENFANCE à 17.200 francs.
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- le jugement attaqué, prononcé contradictoirement le 17 octobre 1996 par le tribunal de première instance de Bruxelles, décision dont il n'est pas produit d'acte de signification;
- la requête d'appel, déposée au greffe de la cour le 13 janvier 1997, I. Données de fait du litige et antécédents de la procédure 1. Attendu que, le 22 octobre 1980, le bureau du conseil supérieur de L'OEUVRE NATIONALE DE L'ENFANCE a décidé ce qui suit:
"Toutes les demandes de subsides des activités agréées doivent parvenir à l'O.N.E. avant la fin du trimestre qui suit le trimestre à subventionner. Lorsque l'agrément est accordé avec effet rétroactif, les demandes de subsides relatives au trimestre antérieur à la date de la décision d'agrément du bureau doivent parvenir à l'O.N.E. avant la fin du trimestre suivant celui au cours duquel ladite décision a été communiquée.
Cette mesure entre en vigueur le 1er janvier 1981.
A titre transitoire, les demandes antérieures seront acceptées jusqu'au 31 mars 1981.
Toute demande de subsides rentrée en dehors des délais susmentionnés est considérée comme caduque." Que, le 7 mars 1990, le bureau du conseil d'administration de L'OFFICE DE LA NAISSANCE ET DE L'ENFANCE, en abrégé O.N.E., a pris la décision suivante, qui a été notifiée le 22 novembre 1990 aux pouvoirs organisateurs des crèches, des prégardiennats et des services de gardiennes:
1. "L'introduction hors des délais d'une demande de subsides non accompagnée d'une lettre mentionnant le motif du retard (cas fréquent) donne lieu à l'envoi d'une lettre signifiant que la demande ne sera pas prise en considération.
2. Si le pouvoir organisateur invoque quelque difficulté interne non exceptionnelle et, pour autant qu'il s'agisse d'un premier retard, le subside est alloué moyennant une pénalité de 15 % du montant total.
3. En cas de récidive, aucun subside ne sera alloué, sauf cas exceptionnel soumis à l'appréciation du bureau." Que le 12 mars 1990, le conseil d'administration de l'O.N.E. a pris acte de la décision précitée prise par son bureau;
2. Attendu que, le 7 octobre 1994, la Commune de Woluwé-Saint-Lambert, qui est le pouvoir organisateur de quatre crèches agréées par l'O.N.E., a introduit auprès de ce dernier une demande de subventionnent pour ces crèches pour le deuxième trimestre de l'année 1994;
Que, par lettre du 13 octobre 1994, l'O.N.E. a opposé à cette demande un refus pour tardiveté, sur la base des décisions précitées, en soulignant que la procédure applicable en la matière avait été rappelée à la Commune en mars 1989, à l'occasion de l'introduction tardive de ses rapports d'activité du troisième trimestre de 1988 et qu'elle avait, à cette époque, bénéficié d'une dérogation à titre exceptionnel;
Qu'à la suite de ce refus, la Commune de Woluwé-Saint-Lambert a adressé divers courriers à l'O.N.E. afin qu'il revienne sur sa décision; que l'administrateur général adjoint de celui-ci a en outre reçu et entendu l'échevin Danielle C., le 21 mars 1995;
Que le bureau de l'O.N.E. a néanmoins confirmé sa position les 25 janvier, 22 mars et 3 mai 1995;
3. Attendu que, le 7 septembre 1995, la Commune de Woluwe-Saint-Lambert a fait citer l'O.N.E. aux fins de l'entendre condamner, sur la base de l'article 1382 du Code civil, au paiement de la somme de 10.674.919 francs, augmentée des intérêts moratoires et judiciaires, en réparation du préjudice causé à la Commune par la faute que l'O.N.E. aurait commise en refusant d'octroyer à celle-ci les subventions qu'elle avait demandées et dont le total s'élevait, selon la Commune, au montant réclamé;
Attendu que cette demande a été déclarée recevable mais non fondée par le premier juge;
Attendu que cette décision est frappée d'appel: par la Commune de Woluwé-Saint-Lambert; qui persévère devant la cour dans les fins de sa demande;
Que l'O.N.E. conclut, pour sa part, à la confirmation du jugement attaqué;
II. Discussion Attendu que la Commune de Woluwé-Saint-Lambert soutient que la décision de l'O.N.E. de refuser de lui octroyer les subventions de fonctionnement pour ses crèches relativement au deuxième trimestre de 1994 est illégale à cinq titres;
A. Incompétence du bureau du conseil d'administration de l'O.N.E.
a) Le pouvoir réglementaire de l'O.N.E.
Attendu que la Commune de Woluwé-Saint-Lambert fait valoir, en premier lieu, que l'O.N.E., n'avait pas le pouvoir de réglementer les conditions d'octroi des subventions, Attendu, cependant, que l'article 2, b, du décret de la Communauté française du 30 mars 1983 portant création de l'OFFICE DE LA NAISSANCE ET DE L'ENFANCE permet à celui-ci d' "agréer, subventionner ou créer, en cas de carence des oeuvres, institutions et services, exercer sur eux un contrôle administratif et technique, leur fournir aide et conseils";
Que l'arrêté de l'Exécutif de la Communauté française du 29 mars 1993 portant réglementation générale des milieux d'accueil subventionnés par l'OFFICE DE LA NAISSANCE ET DE L'ENFANCE dispose, en outre, ce qui suit en son article 63:
"Outre les dispositions de l'article 5 du décret du 30 mars 1983, en cas de manquement aux dispositions du présent arrêté ou aux règlements adoptés par l'OFFICE DE LA NAISSANCE ET DE L'ENFANCE en vertu de celui-ci, le Bureau du Conseil d'administration de L'OFFICE DE LA NAISSANCE ET DE L'ENFANCE, ou son administration sur délégation, peut procéder à l'application de l'une des sanctions suivantes en fonction de la gravité de la situation:
- suspension des subventions, - retrait des subventions, - suspension d'agrément, - retrait d'agrément.
Le bénéficiaire de l'agrément sera préalablement entendu en ses explications" (souligné par la cour);
Qu'il ressort expressément de cette disposition que l'O.N.E. peut adopter des règlements qui, s'ils sont violés, lui donne le droit de prononcer des sanctions de suspension ou de retrait des subventions;
Que, pour donner effet utile aux dispositions précitées du décret et de l'arrêté, ces règlements peuvent à l'évidence définir des modalités et des délais d'introduction des demandes de subventions;
Que le premier moyen de la Commune de Woluwé-Saint-Lambert n'est, partant, pas fondé;
b) La compétence du bureau de l'O.N.E. pour adopter le règlement litigieux Attendu que la Commune de Woluwé-Saint-Lambert soutient ensuite que le bureau du Conseil d'administration de l'O.N.E. n'était pas compétent pour fixer par voie normative des délais dans lesquels les demandes de subventions doivent être introduites sous peine de caducité, que cette compétence, qui ne peut être raisonnablement considérée comme relevant de la gestion journalière de l'Office, n'appartient qu'au conseil d'administration de celui-ci et qu'eu égard aux articles 2,2° et 3°, et 15 et suivants du règlement organique de l'O.N.E., il n'appartient pas plus au conseil d'administration de déléguer un tel pouvoir qu'il ne lui revient d'en approuver l'exercice par un organe incompétent, Que la Commune de Woluwé-Saint-Lambert se prévaut d'un arrêt rendu en ce sens le 8 octobre 1997 par le Conseil d'Etat, qui a annulé pour ces motifs une décision par laquelle le bureau d l'O.N.E. avait refusé de prendre en considération en raison de leur tardiveté des demandes de subsides introduites par l'A.S.B.L. Cliniques universitaires Saint-Luc (arrêt n° 68730);
Que, quoique cet arrêt n'ait pas autorité de chose jugé en l'espèce, la cour estime justifié de faire siens ses motifs;
Que l'article 63 précité de l'arrêté de l'Exécutif de la Communauté française du 29 mars 1993 ne fonde pas davantage que les autres dispositions invoquées par l'O.N.E. la compétence de son bureau de fixer par voie normative des délais dans lesquels les demandes de subventions doivent être introduites sous peine de caducité;
Que ce moyen de la Commune de Woluwé-Saint-Lambert Lambert doit en conséquence être accueilli, B. Conformité de la décision de refus de subventions au règlement du 22 novembre 1990 Attendu que la Commune de Woluwé-Saint-Lambert reproche, par ailleurs, à l'O.N.E. d'avoir violé son règlement du 22 novembre 1990 en lui refusant tout subside, alors que, s'agissant la première demande tardive de subventions de la part de la Commune depuis l'adoption dudit règlement, l'O.N.E. ne pouvait tout au plus, selon elle, que diminuer de 15 % la subvention à laquelle elle avait droit;
Attendu que l'O.N.E. objecte à juste titre à ce moyen que, pour être considérée comme un premier retard ne pouvant donner lieu qu'à une pénalité de 15 %, ledit règlement prévoit que l'introduction tardive doit être accompagnée d'une lettre par laquelle le pouvoir organisateur invoque des difficultés internes;
Qu'il n'est pas contesté que la demande de subsides qui est à l'origine du présent litige n'était pas accompagnée d'une telle lettre justificative et que ce n'est que le 22 décembre 1994 que la Commune de Woluwé-Saint-Lambert a exposé, pour la première fois, les raisons de son retard;
Attendu que ce moyen est dès lors dénué de fondement;
C. Le respect, par le règlement du 22 novembre 1990, du principe général de proportionnalité Attendu que la Commune de Woluwé-Saint-Lambert fait encore grief à l'O.N.E. d'avoir violé le principe de proportionnalité;
Attendu qu'à supposer cependant qu'elle puisses se revendiquer d'un tel principe en l'espèce, il reste qu'il ne serait pas établi que celui-ci ait été enfreint;
Que le système de sanctions porté par le règlement du 22 novembre 1990 est, certes, rigoureux et a, du reste, été assoupli par le nouveau règlement adopté le 15 septembre 1997 par, cette fois, le conseil d'administration de l'O.N.E. - et non plus le bureau de ce conseil - immédiatement avant le prononcé de l'arrêt précité du Conseil d'Etat;
Que, contrairement à ce que la Commune de Woluwé-Saint-Lambert soutient, la sanction prévue par le règlement du 22 novembre 1990 n'est pas néanmoins " la sanction la plus grave possible", dès lors que l'article 63 de l'arrêté de l'Exécutif de la Communauté française du 30 mars 1993 permet au bureau de l'O.N.E. de retirer définitivement le droit aux subsides ou même l'agrément des crèches; qu'en outre, la sanction de suspension de la liquidation des subsides pourrait être plus longue qu'un trimestre;
Qu'au surplus, la sanction - temporaire - qui a été appliquée à la Commune de Woluwé-Saint-Lambert constitue la sanction ultime; que, lorsqu'un pouvoir organisateur produit une demande tardive pour la première fois, les subsides lui sont tout de même alloués, selon les termes du règlement du 22 novembre 1990, sous déduction de 15 % des subsides demandés; qu'ainsi, l'O.N.E. a modalisé les sanctions appliquées, en cas de non-respect dudit règlement, selon le caractère primaire ou récidiviste de la violation de ce règlement;
Qu'il ne peut dès lors être considéré que le système de sanctions organisé par le règlement du 22 novembre 1990 serait manifestement déraisonnable, ou présenterait une disproportion évidente par rapport à l'objectif - légitime poursuivi par l'O.N.E., qui est d'éviter la désorganisation de son administration et la perturbation corrélative de l'exercice de la mission de service public qu'il remplit, résultant de l'introduction tardive de demandes de subsides;
Que le règlement du 22 novembre 1990 ne contrevient pas davantage à l'article 63 de l'arrêté du 29 mars 1993 en ce que cette disposition prévoit que l'application d'une sanction doit intervenir "en fonction de la gravité de la situation";
Que le troisième moyen invoqué par la Commune de Woluwé-Saint-Lambert ne peut, pour ces motifs, être accueilli;
D. La violation de l'article 5 du décret du 30 mars 1993 et l'article 63 de l'arrêté de l'Exécutif de la Communauté française du 29 mars 1993 Attendu que la sanction infligée à la Commune de Woluwé-Saint-Lambert s'analyse en une suspension temporaire du droit aux subventions ou, à tout le moins, en un retrait de celles-ci pour une période déterminée de trois mois;
Que, contrairement à ce que la Commune de Woluwé-Saint-Lambert soutient, cette sanction s'inscrit parmi celles pouvant être instituées par les règlements de l'O.N.E. en vertu de l'article 5 du décret du 30 mars 1993 et de l'article 63 de l'arrêté de l'Exécutif de la Communauté française du 29 mars 1993;
E. Le défaut d'audition de la Commune de Woluwé-Saint-Lambert Attendu que la Commune de Woluwé-Saint-Lambert reproche enfin à l'O.N.E. d'avoir enfreint le prescrit de l'article 63 de l'arrêté du 29 mars 1993 qui dispose expressément que " le bénéficiaire de l'agrément ou de la subvention sera préalablement entendu en ses explications";
Attendu qu'il est en l'espèce constant que l'échevin de la Commune de Woluwé-Saint-Lambert n'a été entendu que le 21 mars 1995, soit après la notification de la décision litigieuse, prise le 13 octobre 1994 par l'O.N.E.; que c'est également après celle-ci que la Commune a adressé à l'O.N.E. divers courriers développant les circonstances justifiant, selon elle, la non-application de la sanction extrême prévue par le règlement du 22 novembre 1990;
Que, cependant, à la suite de l'audition de l'échevin de la Commune et à la réception des explications contenues dans lesdits courriers, le bureau de l'O.N.E. a accepté de réexaminer sa décision ainsi qu'il a été dit, lors de ses séances des 25 janvier, 22 mars et 3 mai 1995; qu'il a pris lors de chacun de ces réexamens la décision de maintenir son refus;
Attendu que, dans ces conditions, à supposer que l'O.N.E. ait effectivement violé le prescrit de l'article 63 précité, il resterait que cette faute serait à l'évidence sans relation causal avec le préjudice dont la Commune de WoluwéSaint-Lambert demande la réparation;
Que les diverses décisions de confirmation de son refus prises en pleine connaissance de cause par l'O.N.E.
imposent en effet de considérer que l'Office entendait s'en tenir à une application, stricte de son règlement du 22 novembre 1990 et à sa position selon laquelle la Commune était en état de récidive et ne justifiait pas de circonstances exceptionnelles, en telle sorte qu'elle ne remplissait pas les conditions requises pour obtenir les subventions réclamées;
Qu'il faut admettre que, même si la Commune de Woluwé-Saint-Lambert avait été préalablement entendue en ses explications, elle aurait néanmoins subi le préjudice dont elle fait état tel qu'il s'est réalisé;
Que la demande de la Commune de Woluwé-Saint-Lambert ne peut en conséquence être déclarée fondée sur cette base;
F. Conclusion Attendu qu'il s'ensuit que seul le moyen pris par la Commune de Woluwé-Saint-Lambert de l'incompétence de l'organe de l'O.N.E. qui a édicté le règlement du 22 novembre 1990 peut être retenu;
Que l'O.N.E. conteste également l'existence d'un lien de causalité entre cette faute et le préjudice vanté par la Commune;
Qu'il fait valoir à cet égard que, si le même règlement avait été adopté par son conseil d'administration, il l'aurait conduit à rejeter de la même manière le demande de subsides de la Commune et que le respect des compétences entre ses organes - pour autant que ces compétences aient été méconnues - n'aurait changé en rien le sort réservé à ladite demande;
Attendu qu'il ne peut cependant être tenu pour acquis que, si le règlement appliqué à la Commune avait été édicté par le conseil d'administration de l'O.N.E. - et non par le bureau de celui-ci -, ce règlement aurait contenu les mêmes dispositions, conduisant au rejet intégral de la demande de subsides de la Commune;
Qu'il n'est pas sans intérêt d'observer à ce sujet qu'ainsi que précédemment relevé, le conseil d'administration de l'O.N.E. a adopté, le 15 septembre 1997, un nouveau règlement qui a, certes, confirmé le principe selon lequel "toute demande de subsides rentré en dehors des délais est considérée comme caduque", mais qui a organisé comme suit le retrait des subventions sanctionna l'introduction tardive d'une demande:
Que ce nouveau règlement disposait, en outre, que "l'introduction tardive d'une demande de subsides se prescrit par 5 ans sans nouvelle infraction à la présente réglementation ainsi qu'à la réglementation générale des milieux d'accueil subventionnés";
Que l'O.N.E. précise avoir adopté ce nouveau règlement "à la suite de l'arrêt du Conseil d'Etat précité" sans vouloir reconnaître, par là, le bien fondé de cet arrêt, mais "uniquement (pour) éviter des recours inutiles sur la base de (celui-ci)" (conclusions add., p.2);
Que cette explication n'apparaît pas comme rigoureusement exacte, compte tenu de ce que l'adoption du nouveau règlement en question est antérieure au prononcé de l'arrêt du Conseil d'Etat du 8 octobre 1997;
Que l'on peut cependant admettre que l'adoption de ce nouveau règlement par le conseil d'administration de l'O.N.E. - et non plus par le bureau de celui-ci - et la stipulation de dispositions moins rigoureuses que celles prévues par le règlement du 22 novembre 1990 ont été inspirées par les contestations auxquelles l'application dudit règlement a donné lieu;
Que, quoi qu'il en soit, il reste qu'il est loin d'être exclu que, si le conseil d'administration de l'O.N.E. avait fixé en 1990 les délais dans lesquels les demandes de subventions doivent être introduites sous peine de caducité, il aurait adopté un système de sanction plus favorable aux bénéficiaires des subventions;
Que le préjudice de la Commune de Woluwé-Saint-Lambert Lambert doit, dès lors, s'analyser en la perte de la chance d'avoir bénéficié de ce système;
Qu'il parait raisonnable de considérer que le montant de ce préjudice s'élève à 50 % du montant des subvention, qu'elle réclame;
Attendu que, s'agissant du montant des subventions auxquelles la Commune de Woluwé-Saint-Lambert aurait eu droit pour le deuxième trimestre de 1994, l'O.N.E. fait valoir qu'il y a lieu de tenir compte - ce que la Commune de Woluwé-Saint-Lambert omet de faire - de la liste de forfaits de rémunération pour le puéricultrices, assistantes sociales et infirmières employées par le crèches subventionnées qu'il a établi en application de l'article 21 de l'arrêté de l'Exécutif de la Communauté française du 29 mars 1993 , disposition dont la légalité ne fait, comme telle, l'objet d'aucun contestation;
Attendu que, pas davantage, le décompte présenté si cette base par l'O.N.E. ne suscite, en tant que tel, de contestation sérieuse et circonstanciée de la part de la Commune de Woluwé-Saint-Lambert;
Qu'il est justifié, à la lumière des éléments versés aux débats, de fixer à 7.250.000 francs, ainsi que l'O.N.E. le soutient, le total des subsides qui auraient pu être alloués à la Commune de Woluwé-Saint-Lambert pour le deuxième trimestre de 1994;
Que la demande de la Commune de Woluwé-Saint-Lambert est en conséquence fondée à concurrence de la moitié de ce montant, soit à raison de 3.625.000 francs;
PAR CES MOTIFS, LA COUR, statuant contradictoirement, Vu l'article 24 de la loi du 15 juin 1935, reçoit l'appel, le déclare partiellement fondé, met à néant le jugement attaqué, sauf en tant qu'il a déclaré la demande recevable et liquidé les dépens, Statuant à nouveau pour le surplus:
déclare la demande fondée dans la mesure ci-après précisée, condamne l'OFFICE DE LA NAISSANCE ET DE L'ENFANCE à payer à la COMMUNE DE WOLUWE-SAINTLAMBERT la somme de 3.625.000 francs, augmentée des intérêts compensatoires calculés aux taux légaux depuis le 13 octobre 1994 jusqu'à la date du prononcé du présent arrêt, puis les intérêts moratoires sur ces montant jusqu'à leur parfait paiement;
déboute la COMMUNE DE WOLUWE-SAINT-PIERRE du surplus de sa demande, faisant masse des dépens des deux instances, condamne chacune des parties à en supporter la moitié, les dépens d'appel étant liquidés pour la COMMUNE DE WOLUWE-SAINT-AMBERT à 26.750 francs (7.500 francs + 2.050 francs + 17.200 francs) et pour l'OFFICE DE LA NAISSANCE ET DE L'ENFANCE à 17.200 francs.
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