- Arrêt du 23 juin 2011

23/06/2011 - 112/2011

Jurisprudence

Résumé

Sommaire 1

La Cour dit pour droit :

Compte tenu de ce qui est dit en B.6.1 à B.6.3, l'article 17 de la loi du 13 juin 2005 relative aux communications électroniques ne viole pas les règles répartitrices de compétences.


Arrêt - Texte intégral

La Cour constitutionnelle,

composée des présidents R. Henneuse et M. Bossuyt, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey et P. Nihoul, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président R. Henneuse,

après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant :

I. Objet de la question préjudicielle et procédure

Par arrêt n° 181.175 du 17 mars 2008 en cause de la Radio-Télévision belge de la Communauté française (RTBF) et de la Communauté française contre la Communauté flamande, en présence de la SA « 4FM Groep » et la SA « Vlaamse Media Maatschappij », parties intervenantes, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 21 mars 2008, le Conseil d'Etat a posé la question préjudicielle suivante :

« L'article 17 de la loi du 13 juin 2005 relative aux communications électroniques est-il compatible avec les règles fixées par la Constitution ou en vertu de celle-ci en vue de déterminer les compétences respectives de l'autorité fédérale et des communautés, en particulier l'article 127, § 1er, alinéa 1er, 1°, de la Constitution et les articles 4, 6°, et 92bis de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles,

- dans l'interprétation selon laquelle les communautés sont obligées de conclure un accord de coopération relatif à la coordination de fréquences radio pour les radiodiffuseurs, avant de déterminer des fréquences radio chacune dans le cadre de ses compétences propres,

- dans l'interprétation selon laquelle les communautés peuvent régler par la voie d'un accord de coopération la coordination de fréquences radio pour les radiodiffuseurs, sans être toutefois obligées de conclure un tel accord ? ».

(...)

III. En droit

(...)

B.1.1. L'article 17 de la loi du 13 juin 2005 relative aux communications électroniques dispose :

« La coordination des radiofréquences en matière de radiodiffusion fait l'objet d'un accord de coopération avec les Communautés, en application de l'article 92bis de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles ».

B.1.2. Sous l'empire de la réglementation antérieure, la coordination des radiofréquences susceptibles d'être utilisées pour la radiodiffusion avait lieu conformément à l'article 2 de l'arrêté royal du 10 janvier 1992 « réglementant la radiodiffusion sonore en modulation de fréquence dans la bande 87,5 MHz-108 MHz ». Cet article disposait :

« Une Communauté qui se propose d'élaborer un plan de fréquences ou d'apporter une modification à son plan de fréquences introduit la demande de coordination auprès de l'[Institut belge des services postaux et des télécommunications], qui, selon le cas, procède à cette coordination avec :

1° les autres Communautés;

2° la Régie des Voies aériennes;

3° les administrations étrangères.

Par modification du plan de fréquences, on entend :

1° une nouvelle assignation de fréquence;

2° une augmentation de la puissance rayonnée et/ou de la hauteur équivalente de l'antenne d'une assignation existante;

3° un déplacement d'une station de radiodiffusion existante.

La demande de coordination comporte au moins les caractéristiques techniques mentionnées à l'annexe 1re

Les organismes belges consultés doivent faire connaître à l'[Institut belge des services postaux et des télécommunications] leur accord ou leurs objections éventuelles dûment motivées, dans un délai maximum de deux mois. A défaut de réponse dans ce délai, ils sont présumés avoir marqué leur accord.

La coordination avec les administrations étrangères est effectuée conformément à l'Accord de Genève, 1984 ».

B.1.3. Le projet de loi qui est devenu la loi du 13 juin 2005 disposait :

« Art. 15. Le Roi détermine, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, sur avis de l'Institut, les ordonnances de police générale des ondes radioélectriques ainsi que la coordination des fréquences. En ce qui concerne les fréquences en matière de radiodiffusion, l'arrêté n'est approuvé qu'après concertation avec les gouvernements des Communautés » (Doc. parl., Chambre, 2004-2005, DOC 51-1425/001, p. 110).

Cette disposition a été justifiée comme suit :

« Le présent article est une reprise de la jurisprudence de la Cour d'arbitrage selon laquelle la ' police générale des ondes radio ' reste attribuée au pouvoir fédéral en ce qui concerne la radiodiffusion sonore et télévisuelle. La coordination des fréquences est un attribut nécessaire dans ce cadre.

L'application du présent article peut faire l'objet d'une concertation entre les autorités fédérales et les Communautés, dans le cadre de laquelle les démarches nécessaires peuvent être entreprises en vue d'arriver à un accord de coopération » (Doc. parl., Chambre, 2004-2005, DOC 51-1426/001, p. 21).

Lors du débat en commission, il fut relevé que « la radiodiffusion doit d'abord faire l'objet d'un accord de coopération avec les communautés ». Le ministre estima dès lors que « le mot ' peut ' [devait] être remplacé par le mot ' doit ' dans l'exposé des motifs » (Doc. parl., Chambre, 2004-2005, DOC 51-1425/018, p. 16).

B.1.4. L'article 15 précité a été remplacé par un amendement justifié comme suit :

« Cette modification a été proposée par le groupe de travail technique constitué par le Comité de concertation et composé de représentants des autorités fédérales et des communautés. Le groupe de travail a examiné la problématique des compétences. Le Comité de concertation a accepté les propositions du groupe de travail le 2 mars 2005 » (Doc. parl., Chambre, 2004-2005, DOC 51-1425/015, p. 2).

B.2. Le Conseil d'Etat demande à la Cour si l'article 17 de la loi précitée du 13 juin 2005 est conforme aux règles établies par la Constitution ou en vertu de celle-ci pour déterminer les compétences respectives de l'Etat fédéral, des communautés et des régions, en particulier à l'article 127, § 1er, alinéa 1er, 1°, de la Constitution et aux articles 4, 6°,

et 92bis de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, dans l'interprétation selon laquelle, d'une part, les communautés sont obligées de conclure un accord de coopération relatif à la coordination de radiofréquences avant de pouvoir exercer leurs compétences propres en matière d'attribution de radiofréquences et, d'autre part, les communautés peuvent exercer leurs compétences en matière d'attribution de radiofréquences sans cet accord de coopération préalable.

B.3.1. L'article 127, § 1er, de la Constitution dispose :

« Les Parlements de la Communauté française et de la Communauté flamande, chacun pour ce qui le concerne, règlent par décret :

1° les matières culturelles;

[...] ».

L'article 4 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles dispose :

« Les matières culturelles visées à l'article 59bis, § 2, 1°, de la Constitution [actuellement l'article 127, § 1er, 1°,] sont :

[...]

6° La radiodiffusion et la télévision, à l'exception de l'émission de communications du Gouvernement fédéral;

[...] ».

L'article 92bis de la même loi spéciale dispose :

« § 1. L'Etat, les Communautés et les Régions peuvent conclure des accords de coopération qui portent notamment sur la création et la gestion conjointes de services et institutions communs, sur l'exercice conjoint de compétences propres, ou sur le développement d'initiatives en commun.

[...]

§ 4. Les Communautés concluent en tout cas un accord de coopération pour le règlement des questions relatives à l'Ecole de Navigation à Ostende et à Anvers et son internat.

§ 4bis. L'autorité fédérale, les Communautés et les Régions, chacun pour ce qui le concerne, concluent en tous cas un ou plusieurs accords de coopération portant sur la représentation de la Belgique auprès d'organisations internationales et supranationales et sur la procédure relative à la prise de position et à l'attitude à prendre à défaut de consensus dans ces organisations.

Sans préjudice de l'article 83, §§ 2 et 3, et dans l'attente de la conclusion de cet accord ou de ces accords de coopération, une concertation associant l'autorité fédérale et les Gouvernements aura lieu pour la préparation des négociations et des décisions, ainsi que le suivi des travaux des organisations internationales et supranationales relatifs aux matières relevant des compétences communautaires ou régionales.

§ 4ter. L'autorité fédérale, les Communautés et les Régions concluent en tout cas un accord de coopération pour les modalités de conclusion des traités ne portant pas exclusivement sur les matières qui relèvent de la compétence des Communautés et des Régions et pour les modalités suivant lesquelles des actions sont intentées devant une juridiction internationale ou supranationale visées à l'article 81, § 7, alinéa 4.

Dans l'attente de la conclusion de cet accord de coopération, les Gouvernements sont en tous cas associés à la négociation de ces traités et aux actions devant une juridiction internationale ou supranationale visées à l'article 81, § 7.

§ 4quater. L'autorité fédérale, la Communauté française, la Communauté flamande et les Régions concluent en tout cas un accord de coopération pour le transfert obligatoire, sans indemnisation, du personnel et des biens, droits et obligations de la province de Brabant vers la province du Brabant wallon, la province du Brabant flamand, la Région de Bruxelles-Capitale, les Commissions communautaires visées à l'article 60 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, et vers l'autorité fédérale.

[...]

§ 4quinquies. Le Jardin botanique national de Belgique est transféré après qu'un accord de coopération aura été conclu à ce sujet entre les Communautés ».

B.3.2. Sous réserve de l'exception qu'il a prévue, le législateur spécial a transféré aux communautés l'ensemble de la matière de la radiodiffusion et de la télévision. Cette compétence permet aux communautés de régler les aspects techniques des émissions de radio et de télévision en tant qu'ils sont un accessoire de la matière de la radiodiffusion et de la télévision. Cette compétence emporte aussi celle d'attribuer les fréquences, dans le respect des normes techniques qui sont du ressort de l'autorité fédérale.

En effet, pour permettre l'intégration de chacune des ondes radioélectriques dans le réseau de toutes celles qui sont émises sur le territoire national et afin d'éviter les perturbations mutuelles, l'autorité fédérale est demeurée compétente pour assurer la police générale des ondes radioélectriques.

Cette mission inclut la compétence d'élaborer les normes techniques relatives, et à l'attribution des fréquences, et à la puissance des émetteurs, qui doivent rester communes pour l'ensemble des radiocommunications, quelle que soit leur destination, ainsi que la compétence d'organiser un contrôle technique et d'assurer par la voie répressive le respect desdites normes. Cette compétence inclut celle de coordonner les radiofréquences destinées à la radiodiffusion dans la mesure où l'utilisation de celles-ci peut entraîner des interférences avec des fréquences utilisées à d'autres fins que la radiodiffusion ou par d'autres émetteurs de radiodiffusion relevant de la compétence d'une autre communauté. Toutefois, l'exercice de cette compétence doit être réglé de façon telle qu'il ne porte pas atteinte à la compétence des communautés auxquelles est en principe confiée la matière de la radiodiffusion.

Il s'ensuit que la coordination de radiofréquences destinées à la radiodiffusion n'est pas requise lorsqu'il s'agit de l'attribution d'une fréquence qui n'est pas susceptible de causer de telles perturbations.

B.3.3. La Cour observe par ailleurs que la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 « relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques » (directive « cadre ») prévoit qu'en raison de la convergence des secteurs des télécommunications, des médias et des technologies de l'information, tous les réseaux et services de transmission - en ce compris le réseau hertzien - doivent relever d'un même cadre réglementaire. Au cas où plusieurs autorités réglementaires existent au sein d'un Etat membre, les directives mentionnées imposent aux Etats membres de se charger de la coopération dans les sujets d'intérêt commun (article 3, paragraphe 4).

B.3.4. La Cour relève enfin l'existence d'un accord de coopération conclu le 17 novembre 2006 entre l'Etat fédéral, la Communauté flamande, la Communauté française et la Communauté germanophone « relatif à la consultation mutuelle lors de l'élaboration d'une législation en matière de réseaux de communications électroniques, lors de l'échange d'informations et lors de l'exercice des compétences en matière de réseaux de communications électroniques par les autorités de régulation en charge des télécommunications ou de la radiodiffusion et la télévision ».

En vertu de l'article 9 de cet accord, un Comité interministériel des Télécommunications et de la Radiodiffusion et la Télévision est institué. Ce comité a notamment pour mission d'organiser de manière concertée, dans le respect des compétences de chacun et selon les modalités et procédures fixées en Comité de concertation, la consultation mutuelle relative aux initiatives respectives concernant la rédaction d'un projet de législation sur la radiodiffusion et les télécommunications.

Cet accord de coopération est entré en vigueur le 19 septembre 2007 (article 11).

B.4. Sauf exception prévue par la Constitution ou une loi à majorité spéciale, les règles répartitrices de compétence s'opposent en principe à ce qu'une loi ordinaire subordonne à la conclusion d'un accord de coopération l'exercice d'une compétence fédérale, et a fortiori une compétence communautaire.

B.5. En l'espèce, il convient toutefois de tenir compte de la nécessité de pourvoir à une coordination entre l'Etat fédéral et les communautés en la matière, et ce tant au niveau national qu'au niveau international. Cette coordination implique des obligations aussi bien pour l'autorité fédérale, qui doit prendre les initiatives nécessaires aux fins d'éviter que se produisent les interférences visées en B.3.2, que pour les communautés, qui, avant d'exercer leurs propres compétences, doivent se soumettre à cette coordination. Dans ce contexte particulier, le principe de proportionnalité propre à tout exercice de compétence exige que les communautés et l'Etat fédéral exercent leurs compétences respectives en coopération afin de coordonner les radiofréquences dont l'utilisation par un émetteur de radiodiffusion peut aboutir à une interférence technique avec les émissions d'un opérateur relevant de la compétence d'une autre communauté ou avec les radiofréquences utilisées à d'autres fins que la radiodiffusion.

B.6.1. En renonçant à fixer unilatéralement la manière dont il exerce sa compétence relative à la coordination des radiofréquences, au profit de la conclusion d'un accord de coopération, l'autorité fédérale et les communautés fixant de commun accord la procédure à suivre, le législateur fédéral a entendu se conformer au principe de proportionnalité, énoncé en B.5.

B.6.2. Les règles répartitrices de compétence s'opposent certes à ce qu'une loi ordinaire subordonne à la conclusion d'un accord de coopération l'exercice d'une compétence fédérale, et a fortiori d'une compétence communautaire. En principe, il n'appartient donc pas au législateur fédéral, se prononçant à la majorité ordinaire, de prendre une disposition telle que la disposition en cause.

Le législateur fédéral ordinaire a toutefois pu agir de la sorte en l'espèce.

En premier lieu, il n'est pas question d'une modification de la répartition des compétences entre l'autorité fédérale et les communautés, mais uniquement de l'utilisation d'un autre instrument juridique permettant de déterminer de quelle manière sont exercées de telles compétences. Le législateur n'a fait que concrétiser les obligations découlant du principe de proportionnalité, telles qu'elles avaient été fixées préalablement par la Cour dans sa jurisprudence relative aux radiocommunications, ce qui exige, comme l'expose le B.5, qu'un accord de coopération soit préalablement conclu en l'espèce. En d'autres termes, il faut tenir compte du fait que le législateur fédéral, se prononçant à la majorité ordinaire, n'a pas désigné motu proprio les matières pour lesquelles un accord de coopération est requis - ce qui serait manifestement contraire aux règles répartitrices de compétence - mais qu'il s'est borné, dans les limites de sa compétence, à donner suite à l'exigence de coopération qui est imposée pour l'exercice des compétences en vertu du principe de proportionnalité.

Par ailleurs, il a tenu compte de son obligation de transposer, dans les limites de sa compétence, la directive visée en B.3.3 et de l'exigence qui y est contenue de veiller, le cas échéant, à ce qu'une coopération ait lieu entre les différentes autorités nationales compétentes à propos de sujets d'intérêt commun.

Au demeurant, la disposition en cause renforce le mécanisme de coordination entre l'Etat fédéral et les communautés qui était précédemment d'application. Comme il a été souligné en B.1.2, la coordination des radiofréquences fixée par l'Etat fédéral sous l'empire de l'ancienne réglementation a été effectivement précédée d'une consultation des autorités communautaires concernées.

En outre, bien que toute forme de coopération implique inévitablement une limitation de l'autonomie des autorités concernées, la conclusion d'un accord de coopération qui est limité aux radiofréquences destinées à la radiodiffusion dont l'utilisation peut entraîner les interférences visées en B.3.2 ne peut davantage provoquer un échange, un abandon ou une restitution de compétence.

B.6.3. Il s'ensuit qu'en adoptant la disposition en cause, le législateur fédéral n'a pas méconnu les règles répartitrices de compétence. Ce constat ne vaut toutefois qu'à propos de la coordination des radiofréquences destinées à la radiodiffusion, visée en B.3.2.

B.6.4. Compte tenu de ce qui est exposé en B.6.1 à B.6.3, la disposition en cause ne porte dès lors pas atteinte aux compétences attribuées aux communautés, en ce compris celle d'attribuer les fréquences puisque cette dernière ne peut être exercée que dans le respect des normes techniques, en ce compris de coordination des radiofréquences, élaborées au niveau fédéral.

Elle ne rend pas davantage impossible ou exagérément difficile l'exercice des compétences culturelles attribuées aux communautés. Chaque communauté a, au contraire, un intérêt évident à ce que soit établie une coordination efficace du spectre radioélectrique. En outre, les communautés non seulement ont été associées, via le Comité de concertation, à l'adoption de la disposition en cause, mais sont également appelées à participer à l'élaboration de la coordination des radiofréquences, au moyen d'un accord de coopération. Elles ont d'ailleurs conclu avec l'Etat fédéral l'accord de coopération du 17 novembre 2006 qui prévoit une coordination partielle des compétences en la matière, comme il a été rappelé en B.3.4.

B.7. Dans l'interprétation selon laquelle elle impose aux communautés de conclure avec l'autorité fédérale un accord de coopération relatif à la coordination des radiofréquences destinées à la radiodiffusion dont l'utilisation peut entraîner les interférences visées en B.3.2 avant de pouvoir exercer leur compétence propre en matière d'attribution de radiofréquences, la disposition en cause est conforme aux règles répartitrices de compétence.

B.8. Dès lors, la question préjudicielle ne doit pas être examinée dans l'autre interprétation qui y est mentionnée.

Par ces motifs,

la Cour

dit pour droit :

Compte tenu de ce qui est dit en B.6.1 à B.6.3, l'article 17 de la loi du 13 juin 2005 relative aux communications électroniques ne viole pas les règles répartitrices de compétences.

Ainsi prononcé en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 23 juin 2011, par le juge J.-P. Snappe, en remplacement du président R. Henneuse, légitimement empêché d'assister au prononcé du présent arrêt.

Le greffier, Le président f.f.,

P.-Y. Dutilleux. J.-P. Snappe.

Mots libres

  • Question préjudicielle concernant l'article 17 de la loi du 13 juin 2005 relative aux communications électroniques, posée par le Conseil d'Etat. Droit constitutionnel

  • 1. Compétences des communautés

  • Communauté française

  • Matières culturelles

  • Radiodiffusion et télévision

  • Attribution des fréquences dans le respect des normes techniques fédérales

  • 2. Compétences fédérales

  • Radiodiffusion et télévision

  • Police générale des ondes radioélectriques

  • Coordination des radiofréquences

  • Proportionnalité

  • Accord de coopération entre l'Etat fédéral et les communautés. # Droit européen

  • Directives

  • Communications électroniques.